Заключение на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам и природопользованию от 3 ноября 2005 г.
на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации), внесенный Правительством Российской Федерации 18 октября 2005 года

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию рассмотрел проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации) в части внесения изменений в Федеральный закон "О животном мире", Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отмечает следующее.

Статья 8.

В соответствии со статьей 8 законопроекта предлагается дополнить Федеральный закон "О животном мире" статьей 6.1. "Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира", определив полномочия субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира.

В соответствии со статьей 6.1 законопроекта субъекты Российской Федерации наделяются рядом полномочий, в отношении которых следует отметить следующее:

В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О животном мире" определен термин "охрана животного мира" - это "деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира", то, в чем заключается "организация охраны животного мира", не определено.

Аналогичная ситуация складывается и в отношении воспроизводства объектов животного мира и регулировании численности животного мира.

Разделение понятий "охрана" и "организация охраны", "воспроизводство" и "организация воспроизводства", а также "регулирование численности" и "организация регулирования численности объектов животного мира" затруднит расчет субвенций из федерального бюджета и определение конкретных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Считаем нецелесообразным разграничение понятий "охрана" и "организация охраны".

Предлагаем вместо слов "организация охраны" записать слова "организация и осуществление охраны". Этот термин будет соответствовать статьям 18, 19 Федерального закона "О животном мире".

Предваряя анализ отдельных структурных единиц статей 10 и 17 законопроекта, касающихся изменений соответственно в Водный кодекс Российской Федерации и Лесной кодекс Российской Федерации, Комитет по природным ресурсам и природопользованию считает необходимым отметить что 22 апреля 2005 года Государственной Думой приняты в первом чтении проекты новых редакций Водного кодекса и Лесного кодекса. Указанные законопроекты имеют иную концепцию, нежели действующий Водный кодекс и Лесной кодекс и предусматривают гражданско-правовой подход в водных и лесных отношениях, что влечет за собой изменение объема и состава полномочий органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Статья 10

Статья 10 предлагаемого законопроекта направлена на наделение субъектов Российской Федерации рядом полномочий в области использования и охраны водных объектов.

Фактически статья 10 возвращает в Водный кодекс Российской Федерации полномочия субъектов Российской Федерации, изъятые из него Федеральным законом от 22.08.2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В законопроекте дается новое определение обособленного водного объекта и определяется право собственности субъектов Российской Федерации на них.

Предлагаемое определение обособленного водного объекта - "Обособленный водный объект (замкнутый водоем) - бессточный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими водными объектами" фактически не расширяет перечня водных объектов, которые могут считаться обособленными.

Законопроектом объявляется федеральная собственность на водные объекты предлагается допустить передачу обособленных водных объектов в собственность не только муниципальных образований, юридических лиц и граждан, но и в собственность субъектов Российской Федерации.

Объявление собственности субъектов Российской Федерации на обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) правомерно, но будет касаться, видимо, искусственных водных объектов.

Определяя полномочия субъектов Российской Федерации в области водных отношений, необходимо дополнительно рассмотреть вопрос какие полномочия субъектов Российской Федерации по управлению федеральными водными объектами должны осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета, а какие за счет собственных средств субъектов Российской Федерации.

Например, в качестве полномочий субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета целесообразно предусмотреть следующие полномочия:

управление и распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности и расположенными в границах соответствующего субъекта Российской Федерации;

организация выполнения работ по содержанию и охране водных объектов, находящимися в федеральной собственности в полностью расположенных в границах соответствующего субъекта Российской Федерации;

организация выполнения работ по подготовке и осуществлению противопаводковых мероприятий, предотвращению и ликвидации последствий вредного воздействия вод на водных объектах, находящихся в федеральной собственности и расположенных в границах соответствующего субъекта Российской Федерации.

Статья 17

Статья 17 законопроекта предусматривает внесение изменений и дополнений в Лесной кодекс Российской Федерации, направленных на расширение перечня закрепленных за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий.

По содержанию статьи 17 законопроекта Комитет имеет следующие замечания.

Пункт 1 статьи 17 законопроекта предлагает внести следующие дополнения в статью 47 Лесного кодекса:

"статью 47 дополнить частями следующего содержания:

"К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, относятся:

принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

разработка, утверждение и реализация региональных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов".

Дополнение статьи 47 Лесного кодекса абзацем "принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" нецелесообразно, поскольку данное полномочие определено нормами части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации и нормами частей 2 и 5 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации. Внесение подобных дополнений влечет дублирование правовых норм.

Пункт 2 статьи 17 рассматриваемого законопроекта предлагает новую редакцию статьи 63 "Порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом". Предлагаемые изменения направлены на установление полномочий субъектов Российской Федерации по переводу лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, в лесах первой группы для строительства линейных объектов, а также в лесах второй и третьей группы.

Вызывает сомнение целесообразность наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации исключительными полномочиями в указанных вопросах, без необходимости согласования перевода с федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства. Кроме того, предлагаемое изменение редакции статьи 63 должно сопровождаться внесением изменений в другие связанные с ней структурные единицы Лесного кодекса, в частности, в статью 47.

Последнее замечание относится и к пунктам 3 и 4 статьи 17 законопроекта, которые вносят изменения в статьи 120 и 121 Лесного кодекса, направленные на наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации функциями по установлению правил и порядка пользования участками лесного фонда для заготовки второстепенных лесных ресурсов, побочного лесопользования и нужд охотничьего хозяйства.

Целесообразно расширить перечень полномочий субъектов Российской Федерации в области лесных отношений. Например, дополнить его следующими полномочиями:

организация проведения аукционов и конкурсов на заключение договоров аренды лесных участков и договоров безвозмездного пользования участками лесного фонда;

согласование решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование;

организация воспитания, образования и просвещения населения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;

обеспечение населения необходимой информацией по вопросам использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;

установление границ участков лесного фонда с особым режимом ведения лесного хозяйства и лесопользования на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов и этнических общностей;

иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации.

Статьи 31

Статья 31 законопроекта вносит изменения в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", направленные на законодательное закрепление компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области распоряжения водными биологическими ресурсами, в том числе по распределению промышленных квот добычи (вылова) водных биоресурсов в пресноводных водных объектах.

Терминологию статьи 31 необходимо привести в соответствие с терминологией Водного кодекса Российской Федерации.

Так в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации к поверхностным водным объектам относятся водоемы и водотоки.

К поверхностным водоемам относятся озера, водохранилища, болота и пруды из этого следует, что предлагаемая законопроектом норма не распространяется на поверхностные водотоки - реки, водохранилища на них, ручьи, каналы.

Таким образом, в законопроекте должен применяться термин "поверхностные водные объекты".

Целесообразно более подробно определить порядок распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между субъектами Российской Федерации, предусмотрев участие в распределении квот бассейновых научно-промысловых советов и территориальных рыбохозяйственных советов.

Например, Новую часть 4 статьи 30, предлагаемой законопроектом редакции дополнить словами "с учетом предложений бассейнового научно-промыслового совета" и часть 7 статьи 31 дополнить словами "С учетом предложений территориального рыбохозяйственного совета"

Статья 31.1

Ввести дополнительную статью 31.1, предусматривающую внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 16, ст. 834) в части закрепления за субъектами Российской Федерации следующих полномочий:

участие и разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр;

право принятия решения о предоставлении права пользования участком недр для добычи подземных вод и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, необходимых для нужд субъекта Российской Федерации, и их эксплуатации.

Исходя из изложенного, при условии доработки законопроекта в соответствии с высказанными замечаниями, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию считает возможным поддержать проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации).

Председатель Комитета

Н.В. Комарова