Заключение на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления от 10 ноября 2005 г.
на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"

Досье на проект федерального закона

В проекте федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" предлагается внести изменения в законодательные акты Российской Федерации, определяющие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

1. Статьей 30 законопроекта предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в части, устанавливающей перечень вопросов местного значения, и в части, регулирующей имущественные права муниципальных образований.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений относится организация библиотечного обслуживания населения.

Данное положение дополняется указанием на то, что к этому вопросу относится также комплектование библиотечных фондов (подпункт "а" пункта 1 статьи 30 законопроекта). Однако организация библиотечного обслуживания включает и содержание библиотек, соответственно, указанное положение требуется уточнить. Аналогичные замечания справедливы в отношении предложений законопроекта по регулированию библиотечного обслуживания в муниципальном районе и городском округе (подпункт "б" пункта 2 и подпункт "б" пункта 3 статьи 30 законопроекта).

К вопросам местного значения относится охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения (пункт 13 статьи 14, пункт 18 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ).

Законопроектом предлагается отнести к вопросам местного значения также популяризацию и использование объектов культурного наследия. При этом осуществление охраны и популяризация объектов культурного наследия местного значения предусматриваются в отношении объектов, расположенных на территории поселения и городского округа, а сохранение и использование - только в отношении объектов, находящихся в муниципальной собственности. Такая редакция представляется неточной с правовой точки зрения, поскольку органы местного самоуправления должны обеспечивать сохранение всех объектов культурного наследия местного значения на территории муниципального образования, а не только тех, которые находятся в муниципальной собственности. С этой целью в отношении объектов культурного наследия, не находящихся в муниципальной собственности, органы местного самоуправления могут своими решениями обеспечивать правовые гарантии их охраны и сохранения собственниками, а в отношении объектов, находящихся в муниципальной собственности, непосредственно обеспечивать их охрану и сохранение на правах собственника.

Вместе с тем установление в этой норме права использования объектов культурного значения органами местного самоуправления вне связи с законодательством, регулирующим государственную охрану объектов культурного наследия, позволяет трактовать эту норму как предоставляющую возможность использовать объекты культурного наследия, не учитывая их культурно-историческую ценность.

Таким образом, предложенная в законопроекте редакция определения указанного вопроса местного значения нуждается в доработке.

К вопросам местного значения поселений предлагается отнести участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов (подпункт "в" пункта 1 статьи 30 законопроекта).

Однако применение термина "участие" в определении данного вопроса местного значения вызовет неоднозначность в правоприменительной практике, так как в этом случае невозможно установить является ли данная норма обязывающей или разрешительной. Также из этой нормы невозможно определить правовое содержание полномочия по "участию" органов местного самоуправления в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов во взаимосвязи с положениями Федерального закона "О народных художественных промыслах". В соответствии со статьей 4 указанного Федерального закона федеральные органы государственной власти обеспечивают экономические, социальные и иные условия для сохранения, возрождения и развития организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации оказывают поддержку народным художественным промыслам (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации) в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

С целью предоставления органам местного самоуправления права принимать решения по вопросам сохранения, возрождения и развития народного художественного творчества, а также осуществлять поддержку народных художественных промыслов полагаем более правомерным включить эти полномочия в пункт 12 статьи 14 и пункт 17 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ.

Законопроектом предлагается включить в перечни вопросов местного значения муниципальных образований вопросы содействия в развитии сельскохозяйственного производства и создания условий для развития сельского предпринимательства (подпункт "д" пункта 1, подпункт "г" пункта 2 и подпункт "д" пункта 3 статьи 30 законопроекта).

Условия для развития предпринимательства создаются одними и теми же методами в любой сфере экономики и на любой территории.

Необходимо также учесть, что в законодательстве отсутствует понятие "сельское предпринимательство".

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" поддержка сельскохозяйственного производства относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые вправе наделить данными государственными полномочиями органы местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом N 131-ФЗ, с передачей необходимых для их исполнения финансовых средств.

В связи с изложенным Комитет не поддерживает указанное предложение и считает необходимым исключить его при подготовке законопроекта ко второму чтению.

В собственности поселений и городских округов могут находиться объекты культурного наследия местного значения (пункт 9 части 2 статьи 50 Федерального закона N 131-ФЗ).

Законопроект содержит положение о возможности отнесения к муниципальной собственности объектов культурного наследия независимо от их историко-культурного значения, если они необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления.

В данной норме содержится неопределенность, так как неясно, в каком качестве объекты культурного наследия могут "быть необходимы" для исполнения полномочий органов местного самоуправления.

2. Законопроект дополняет Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" положением о том, что органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости подростков (статья 2 законопроекта). Указанным Законом обеспечение занятости населения отнесено к вопросам ведения федеральных органов государственной власти.

В федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не установлены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения занятости населения.

Предлагаемая в законопроекте норма не наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления полномочиями, предоставляющими субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям право принимать действенные меры по созданию условий для сокращения безработицы и увеличения занятости населения.

Необходимо учитывать, что органы местного самоуправления решают те вопросы местного значения, которые предусмотрены Федеральным законом N 131-ФЗ. Иные вопросы органы местного самоуправления вправе решать только в том случае, если они не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований или органов государственной власти.

Обеспечение занятости отнесено к вопросам ведения федеральных органов государственной власти. Следовательно, органы местного самоуправления не могут финансировать проведение общественных работ.

Применение термина "участие" в данной норме вызовет неоднозначность в правоприменительной практике, так как при этом невозможно установить является ли данная норма обязывающей или разрешительной.

Вместе с тем предоставление органам местного самоуправления права финансировать мероприятия, решение о проведении которых они не принимают и за результаты которых не несут ответственности, при том, что указанные мероприятия организуются для реализации полномочий другого уровня публичной власти, по мнению Комитета, не отвечает принципам законодательного определения компетенции и разграничения полномочий органов публичной власти.

Кроме того, при разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления расходные обязательства муниципальных образований по организации общественных работ не предусматривались и не учитывались при установлении доходных источников местных бюджетов.

В связи с изложенным предлагаемые в законопроекте изменения в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" не могут быть поддержаны.

3. Необходимо доработать статью 18 законопроекта, устанавливающую, что Правительство Российской Федерации может временно изъять переданные органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния. При этом остается неурегулированным, какие органы будут осуществлять в таком случае регистрацию актов гражданского состояния.

4. Изменения, предлагаемые для внесения в Водный кодекс Российской Федерации, также нуждаются в доработке (статья 10 законопроекта).

Определение понятия "обособленный водный объект" в редакции пункта 1 статьи 10 законопроекта (так же как и определение в действующей редакции) исключает отнесение к этой категории прудов и небольших водохранилищ, которые должны находиться в собственности муниципальных образований или субъектов Российской Федерации, так как их отнесение к собственности Российской Федерации не оправдано, с точки зрения экономики и управления.

Также необходимо доработать предусмотренные законопроектом критерии, в соответствии с которыми водные объекты должны находиться либо в собственности субъектов Российской Федерации, либо в муниципальной собственности (пункт 6 статьи 10).

Из данных критериев невозможно определить, в каком порядке будет определяться предназначение водного объекта для нужд субъекта Федерации или муниципального образования и каким нуждам следует отдать предпочтение.

Также остается неясным, в чем могут состоять нужды субъекта Федерации или муниципального образования для возникновения права собственности на водный объект, если обособленный водный объект не может использоваться для хозяйственной деятельности, организации рекреации.

Кроме того, необходимо учитывать, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ в собственности поселений могут находиться обособленные водные объекты, расположенные на территории поселения, а в собственности муниципальных районов - обособленные водные объекты, расположенные на межселенных территориях.

Законопроектом предлагается установить, что договором пользования водным объектом является соглашение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации с водопользователем (пункт 8 статьи 10). При этом не учитывается, что в соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

В статьях 65 (действующая редакция) и 65.1 (дополнение, предложенное законопроектом) определяются полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов. Вместе с тем в статье 68 полномочия органов местного самоуправления определены следующим образом:

"Органы местного самоуправления наделяются всеми полномочиями в отношении водных объектов, находящихся в муниципальной собственности". Неясно, какие именно "все полномочия" имеются в виду, и каким образом правоприменители будут определять конкретные права и обязанности органов местного самоуправления.

Комитет считает необходимым принять новую редакцию статьи 68, устанавливающую юридически точно определенные права и обязанности органов местного самоуправления.

В отношении обособленных водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, решение о запрещении ввода в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов принимается органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с новой редакцией статьи 105 Водного кодекса Российской Федерации в отношении всех иных водных объектов такое решение принимается Правительством Российской Федерации. Необходимо также установить, что в отношении обособленных водных объектов, которые находятся в муниципальной собственности, указанное решение принимается органами местного самоуправления (пункт 20 статьи 10).

5. Статьей 19 законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и воинской службе", в части, регулирующей ведение воинского учета, а также порядок создания призывной комиссии.

Предложенные изменения устанавливают, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий по осуществлению воинского учета, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Однако указанный Федеральный закон не предусматривает наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по ведению воинского учета. В соответствии со статьей 8 Федерального закона N 53-ФЗ воинский учет граждан осуществляется военными комиссарами.

Вместе с тем в 122-ом Федеральном законе установлена временная норма определяющая, что в муниципальных образованиях, где нет военных комиссариатов, органы местного самоуправления до 1 января 2006 года продолжают осуществлять первичный воинский учет. При этом расходы органов местного самоуправления на осуществление первичного воинского учета компенсируются Министерством обороны Российской Федерации за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Статья 27 Федерального закона N 53-ФЗ дополняется положением о том, что глава местной администрации принимает решение о создании призывной комиссии. Но в данном случае следует исходить из того, что органы местного самоуправления решают либо вопросы местного значения, либо осуществляют отдельные государственные полномочия, которыми они наделены федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Организация военного призыва, в которой участвует призывная комиссия не является вопросом местного значения.

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 4 части 7 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ Правительство Российской Федерации должно было до 1 января 2005 года внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, в целях приведения данных федеральных законов в соответствие с требованиями главы 4 настоящего Федерального закона. Однако это предписание Федерального закона осталось нереализованным.

Таким образом, в случае целесообразности возложения на органы местного самоуправления обязанностей по ведению воинского учета и обеспечению деятельности призывных комиссий, указанные полномочия необходимо регламентировать как отдельные государственные полномочия, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления в соответствии с требованиями статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ.

Комитет считает необходимым также отметить, что законопроектом не решаются проблемы формирования призывных комиссий в крупных городах, в которых призыв на военную службу организуют районные военные комиссариаты.

6. Предлагаемая редакция статьи 27 законопроекта наряду со статьей 34 законопроекта упраздняет институт муниципального экологического контроля, введенного федеральными законами N 131-ФЗ и N 199-ФЗ.

Однако такое решение приведет к следующим последствиям:

Во-первых, функция экологического контроля будет отделена от местного самоуправления - публичной власти, в первую очередь отвечающей за обеспечение жизнедеятельности населения. Все объекты, загрязняющие окружающую среду, находятся на территории муниципальных образований и непосредственно влияют на здоровье и качество жизни населения в городских и сельских поселениях.

Во-вторых, государственные инспекторы в области охраны окружающей среды должны будут осуществлять свою деятельность в муниципальных образованиях. Следовательно, субъекты Российской Федерации будут вынуждены создавать управленческие структуры, обеспечивающие их деятельность (свои территориальные подразделения по охране окружающей среды), что приведет к росту административных финансовых издержек, в то время как муниципальные инспекторы (инспекции) могут находиться в штате исполнительных органов муниципальных образований и организация их деятельности не повлечет дополнительных финансовых издержек.

Предлагается доработать законопроект, сохранив муниципальный экологический контроль и предоставив субъектам Российской Федерации право устанавливать перечень объектов, подлежащих государственному экологическому контролю субъекта Российской Федерации. При этом все остальные объекты должны подлежать муниципальному экологическому контролю.

7. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации в оперативное управление имущество передается учреждениям, государственным и муниципальным унитарным (казенным) предприятиям.

Указанной норме не соответствуют предлагаемые в статье 28 законопроекта изменения в статьи 55 и 56 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", содержащие положение о возможности передачи объектов культурного наследия в оперативное управление органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Также не учитывается, что объекты культурного наследия, находящиеся в муниципальной собственности, могут передаваться в оперативное управление муниципальным учреждениям.

Комитет по вопросам местного самоуправления рекомендует принять в первом чтении проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" и учесть замечания Комитета при его подготовке к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении.

Председатель Комитета

В.С. Мокрый