Заключение на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям от 10 ноября 2005 г. к N 54, п. 3
по проекту федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации), внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рассмотрел проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" и считает необходимым отметить следующее.

Законопроект продолжает процесс совершенствования федерального законодательства в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В целом концепция и основные положения проекта федерального закона, призванные обеспечить развитие законодательства в направлении расширения круга полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, могут быть поддержаны.

В частности, Комитет поддерживает вносимые статьей 32 законопроекта изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации в части передачи полномочий органов местного самоуправления по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В то же время, имеются следующие существенные замечания по отдельным статьям законопроекта.

По статье 1 законопроекта.

Статья 1 вносит изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Представляется необоснованным положение подпункта "б" пункта 1 статьи 1 законопроекта, согласно которому по вопросам, указанным в пункте 2 статьи 26.3 данного закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты и региональные программы субъектов Российской Федерации вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Предметы исключительного ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 71, 72 Конституции Российской Федерации. Случаи принятия нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установлены статьей 76 Конституции Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут приниматься по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и по вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Конституцией Российской Федерации четко обозначен круг случаев, когда субъекты Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование.

Кроме того, неясен подход, при котором вне зависимости от наличия в федеральных законах соответствующего права, субъектам Российской Федерации представляется право принимать нормативные правовые акты по полномочиям, которые осуществляются субъектами Российской Федерации за счет средств бюджетов таких субъектов. Однако, указанные полномочия не охватывают все вопросы, являющиеся предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Представляется не обоснованным и не соответствующим Конституции Российской Федерации устанавливать право субъектов Российской Федерации принимать нормативные правовые акты в зависимости от самостоятельного финансирования полномочий или за счет субвенций из федерального бюджета.

Кроме того, в законопроекте не учитывается положение части 5 статьи 76 Конституции Российский Федерации, согласно которому законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятыми по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В настоящее время в статье 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" достаточно подробно урегулированы вопросы осуществления правового регулирования субъектами Российской Федерации.

Кроме того, предлагаемое изменение, предусматривающее право субъектов Российской Федерации принимать нормативные правовые акты вне зависимости от наличия федеральных законов, будет противоречить многим отраслевым федеральным законам, которые устанавливают пределы правового регулирования той или иной области общественных отношений, и имеют равную юридическую силу с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, предлагаемое изменение не соответствует Конституции Российской Федерации, противоречит положениям многих федеральных законов, а также является внутренне противоречивым, поскольку не соответствует статье 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". По мнению Комитета, необходимо исключить указанное положение из текста законопроекта, поскольку органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в пределах своих полномочий на основании принятых федеральных законов.

По статье 8 законопроекта.

Не соответствует законодательству Российской Федерации предлагаемое законопроектом изменение в пункт 2 статьи 8 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике". Так, предлагается установить, что Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать для соответственно федеральных государственных научных организаций и государственных научных организаций субъектов Российской Федерации государственный заказ на выполнение научных исследований и экспериментальных разработок (подпункт б пункта 2 статьи 15 законопроекта).

Согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", заказы на такого рода работы в обязательном порядке должны размещаться путем проведения торгов (конкурсов или аукционов). Законом установлен исчерпывающий перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), при этом размещение заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) - государственной научной организации не предусмотрено.

В связи с этим, изменения, вносимые в пункт 2 статьи 8 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике", необходимо привести в соответствие с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

По статье 10 законопроекта.

Весьма спорными, по мнению Комитета, являются предлагаемые в законопроекте изменения в Водный кодекс Российской Федерации в части разграничения права собственности на обособленные водные объекты (ст. 10 законопроекта). Предлагается в Водном кодексе Российской Федерации закрепить, какие обособленные водные объекты находятся в собственности субъектов Российской Федерации и в собственности муниципальных образований. При этом предусматривается, что в собственности граждан и юридических лиц также могут находиться обособленные водные объекты. Однако данное положение является декларативным, поскольку не указывается какие обособленные водные объекты могут находиться в собственности граждан и юридических лиц, порядок передачи им обособленных водных объектов в собственность. В то же время все обособленные водные объекты подлежат отнесению либо к собственности субъектов Российской Федерации, либо к муниципальной собственности. В связи с этим, совершенно не понятно значение декларативной нормы о возможности установления частной собственности на такие объекты.

Более того, вызывает сомнение целесообразность внесения изменений в Водный кодекс Российской Федерации, учитывая, что Государственной Думой принят в первом чтении проект Водного кодекса Российской Федерации, также внесенный Правительством Российской Федерации. Так, например, законопроектом предлагается внести изменения в полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов. В то же время в проекте Водного кодекса Российской Федерации заложена иная концепция разграничения полномочий между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в данной области.

По статье 11 законопроекта.

Законопроектом предлагается предоставить субъектам Российской Федерации право проводить в определенных случаях государственную экологическую экспертизу регионального уровня. При этом перечень объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня, которая может организовываться и проводиться субъектами Российской Федерации, определяется Правительством Российской Федерации.

Кроме того, законопроект не предполагает внесение изменений в статью 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе". Перечень объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами, закрепленный Федеральным законом, не позволит Правительству Российской Федерации отнести ни один объект к объектам государственной экологической регионального уровня, которая может проводиться субъектами Российской Федерации. Это обусловлено тем, что государственной экологической экспертизе, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами, подлежат не только конкретные объекты и проекты документов, предусмотренные Федеральным законом, но и любые иные виды документации, "которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность и реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории субъекта Российской Федерации".

Таким образом, предлагаемое в законопроекте изменение без внесения соответствующих изменений в иные статьи Федерального закона "Об экологической экспертизе" носит декларативный характер и не может быть реализовано на практике. Учитывая вышеизложенное, Комитет считает необходимым доработать статью 11 законопроекта с учетом внесения соответствующих изменений в иные статьи Федерального закона "Об экологической экспертизе".

Кроме того, законопроект не предполагает внесение изменений в Федеральный закон "Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части дополнения числа полномочий, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, полномочием по организации и проведении государственной экологической экспертизы регионального уровня, следовательно, данные полномочия должны будут осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета. Таким образом, согласно пункту 7 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" должны быть определены:

права и обязанности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также права и обязанности федеральных органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

способ (методика), федеральные государственные минимальные социальные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление соответствующих полномочий;

указания на передачу в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта Российской Федерации материальных объектов в целях обеспечения осуществления соответствующих полномочий;

порядок представления органами государственной власти субъекта Российской Федерации отчетности об осуществлении соответствующих полномочий;

порядок осуществления федеральными органами государственной власти контроля за исполнением органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий и содержать наименования контрольных органов;

условия и порядок временного изъятия соответствующих полномочий у органов государственной власти субъекта Российской Федерации, возмещения субвенций, передаваемых органам государственной власти субъекта Российской Федерации для обеспечения осуществления соответствующих полномочий.

По статье 28 законопроекта.

Требуют уточнения вносимые законопроектом изменения в Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Так, пунктом 9 статьи 28 законопроекта предлагается установить порядок согласования градостроительной документации, разрабатываемой для исторических поселений, и градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны. При этом не учитывается, что с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года исключены такие понятия, как объекты особого градостроительного регулирования, градостроительная документация. Согласно статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации установление градостроительных регламентов - это компетенция исключительно органов местного самоуправления. При этом на земельные участки памятников и ансамблей действие градостроительных регламентов не распространяется. Градостроительный кодекс Российской Федерации не предусматривает каких-либо особенностей подготовки, согласования и утверждения документов территориального планирования, разрабатываемых для исторических поселений. В связи с чем, из законопроекта необходимо исключить установление особого порядка согласования "градостроительной документация,# разрабатываемая# для исторических поселений" и привести положения законопроекта в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Статью 60 Федерального закона "Об объектах культурного наследия" предлагается дополнить пунктом, устанавливающим особенности выдачи разрешений на проведение землеустроительных, земельных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, касающихся объектов культурного наследия федерального значения. При этом необходимо уточнить, что данные особенности выдачи разрешения на проведение строительных работ касаются только объектов культурного наследия федерального значения - памятников и ансамблей, поскольку в случаях строительства на территории достопримечательных мест или в границах зон охраны объектов культурного наследия действует общий порядок выдачи разрешения на строительство, установленный статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям поддерживает концепцию законопроекта при условии учета вышеизложенных замечаний при его подготовке ко второму чтению и рекомендует Государственной Думе принять законопроект в первом чтении.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум