Заключение на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по делам женщин, семьи и детей от 10 ноября 2005 г.
на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" вносит Правительство Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" внесен в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 22 июля 2005 года N Пр-1175 и направлен на реализацию решений Государственного Совета Российской Федерации от 2 июля 2005 года.

Данный законопроект продолжает процесс изменения федерального законодательства в связи с разграничением полномочий между уровнями публичной власти, основные подходы к которому закреплены федеральными законами от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству.

Однако практика применения вышеназванных законодательных актов выявила ряд проблем, решение которых находится в сфере дальнейшего разграничения полномочий.

По утверждению Правительства Российской Федерации, данный законопроект внесен с целью решения следующих задач:

- Перераспределения полномочий между уровнями публичной власти субъектов Российской Федерации;

- Предоставления органам государственной власти субъектов Российской Федерации при наличие собственных финансовых возможностей права:

- осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения;

- участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, если это установлено федеральными законами;

- осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена федеральными законами.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (глава 11) четко разграничены "расходные обязательства" Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также определены формы передачи финансовых средств бюджетам других уровней при передаче соответствующих полномочий.

В статье 85 Бюджетного кодекса РФ определены расходные обязательства субъектов Российской Федерации. В пункте 6 установлено, что "органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами".

Это не позволяет субъектам Российской Федерации осуществлять дополнительное финансирование из средств региональных бюджетов какой-либо деятельности, отнесенной в компетенции Российской Федерации (даже по предметам совместного ведения), если иное не установлено федеральным законодательством.

Рассматриваемый законопроект вносит изменения в отраслевое законодательство с тем, чтобы предоставить субъектам Российской Федерации право осуществлять финансирование и регулирование отдельных вопросов, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации или к предметам совместного ведения.

При этом, как утверждает Правительство Российской Федерации, внесенные в отдельные федеральные законы изменения, определяющие дополнительные полномочия субъектов Российской Федерации положения, не являются его обязанностью. Эти полномочия могут осуществляться только теми регионами, у которых возникла реальная потребность в осуществлении соответствующих задач и имеются на это собственные ресурсы.

Вместе с тем, эти полномочия не являются основанием для выделения на них дополнительных средств из федерального бюджета.

Комитет по делам женщин, семьи и детей рассмотрел предложенный Правительством Российской Федерации законопроект по вопросам, относящимся к компетенции Комитета (статьи 1, 2, 3, 12, 18 и 30).

В результате анализа были сделаны определенные выводы и внесены конкретные предложения, которые представлены в постатейном изложении данного заключения.

Статья 1. Внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Эти изменения направлены на расширения круга полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В частности, вносятся изменения в пункт 2 статьи 26.3, устанавливающие перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также в пункт 2 статьи 26.11, устанавливающий перечень имущества, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации.

Законопроектом также предлагается дополнить статью 26.3 Федерального закона пунктом 3.1, предоставляющим субъектов# Российской Федерации право осуществлять правовое регулирование по вопросам, указанным в пункте 2 данной статьи, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей в целом поддерживает данные предложения.

Вместе с тем Комитет считает необходимым внести в законопроект дополнения, направленные на:

1. Наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием по организации и осуществлению мероприятий по профилактике безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, включая образование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

2. Наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству.

1. Проблема безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних - это одна из важнейших социальных проблем в России, требующая безотлагательного разрешения.

Эта проблема постоянно находится в центре внимания Президента Российской Федерации. В 2004 году в своем Послании Федеральному Собранию Президент отметил, что необходимо избавиться от детской беспризорности, снизить уровень преступности в стране и сделать это надо общими усилиями.

Однако, несмотря на то, что борьбе с безнадзорностью, беспризорностью и правонарушениями детей государством уделяется большое внимание, результаты пока нельзя признать удовлетворительными. В определенной мере такое положение является следствием несовершенства законодательства, регулирующего общественные отношения в данной сфере.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, общие вопросы воспитания и образования, защита семьи, социальная защита находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Данная конституционная норма нашла свое отражение в Федеральном законе "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". В статье 3 данного закона определено, что законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, состоит из федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В ведении как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации находятся органы и учреждения, осуществляющие деятельность в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Однако в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению указанной деятельности не закреплены.

Учитывая изложенное, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), Комитет предлагает дополнительно отнести организацию и осуществление мероприятий по профилактике безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, включая образование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Кроме того, учитывая сложившуюся практику деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на муниципальном уровне, в том числе образование и деятельность муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (на начало 2005 года действовало более 4000 тысяч таких комиссий), Комитет считает целесообразным предоставить субъектам Российской Федерации право своими законами наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями по организации и осуществлению мероприятий по профилактике безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних в пределах территорий соответствующих муниципальных образований, включая образование соответствующих комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

2. Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время отнесена социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей и других лиц, нуждающихся в государственной защите. Вместе с тем, статьей 34 Гражданского кодекса РФ и статьей 121 Семейного кодекса РФ установлено, что органами опеки и попечительства, на которые возложена защита прав и законных интересов детей, стариков, инвалидов, являются органы местного самоуправления.

Это положение - дань традиции. При серьезном анализе сложившейся практики по организации и осуществлению опеки и попечительства становится очевидным, что она не вписывается в систему власти и управления в государстве и вступает в противоречие с положениями статей 130 и 132 Конституции Российской Федерации.

В реальной действительности органы опеки и попечительства при осуществлении своих функций не решают вопросы местного значения, а выполняют государственные полномочия.

Во-первых, на них возложена основная работа по защите прав, устройству детей, оставшихся без попечения родителей, искоренению детской безнадзорности (Указ Президента РФ от 10.01.2000 N 24 "О концепции национальной безопасности Российской Федерации").

Во-вторых, работа органов опеки и попечительства направлена на обеспечение выживания особых категорий граждан - несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, граждан, страдающих психическими расстройствами, престарелых и инвалидов, которые не могут самостоятельно защищать свои права и исполнять обязанности.

Таким образом, деятельность органов опеки и попечительства напрямую обеспечивает реализацию права человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ). Такие задачи могут относиться только к компетенции органов государственной власти, но никак не к вопросам местного значения. Серьезную опасность также представляет отсутствие какого-либо контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (за исключением надзора со стороны органов прокуратуры).

С учетом изложенного Комитет предлагает дополнительно отнести к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации организацию и осуществление деятельности по опеке и попечительству.

Кроме того, с учетом специфики административно-территориального устройства в различных регионах, Комитет считаем целесообразным предоставить субъектам Российской Федерации право своими законами наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству.

Соответствующие поправки в статью 1 представленного законопроекта (Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" будут внесены на этапе его подготовки ко второму чтению.

Статья 2. Внесение изменений в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

В статье 22 данного федерального закона четко прописано, что мероприятия по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан являются расходными обязательствами Российской Федерации.

Предлагаемые Правительством Российской Федерации изменения направлены на предоставление субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления права участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости подростков.

В этой части им предоставляется право принятия соответствующих законов и (или) иных нормативных правовых актов.

Комитет полностью поддерживает данную инициативу Правительства Российской Федерации.

Из федерального бюджета ежегодно выделяются средства на организацию временного трудоустройства несовершеннолетних от 14 до 18 лет. В 2005 году на это выделено 615 млн. рублей. Однако потребность в средствах оценивается в объеме 900 млн. рублей.

Наделение регионов правом финансировать из собственных средств временное трудоустройство несовершеннолетних в свободное от учебы время будет способствовать увеличению ассигнований на эти цели, что благоприятно скажется на мерах по предупреждению безнадзорности и правонарушений подростков, увеличит доходы семей. Это особенно важно для регионов с низким уровнем жизни и высокой безработицей среди молодежи.

Статья 3. Внесение изменений в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании".

Изменения, вносимые в этот федеральный закон, связаны с предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации права осуществлять те полномочия в области образования, которые они осуществляли ранее (до принятия федерального закона N 122-ФЗ).

В пункте 3 анализируемого законопроекта текст Закона Российской Федерации "Об образовании" предлагается дополнить подпунктом 6.2, в соответствии с которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются правом предоставления, в частности, общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, в образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов Российской Федерации. Комитет поддерживает это предложение Правительства.

Статья 12. Внесение изменений в Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Законопроектом предлагается уточнить редакцию статьи 5 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", которая устанавливает компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов.

Комитет согласен с тем, что уточнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимы и своевременны в условиях, когда от субъектов Российской Федерации требуется активная работа по сохранению и повышению уровня социальной защиты и социальной поддержки инвалидов.

Однако в предложенной редакции достичь этой цели Правительству не удалось. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право принимать участие как в социальной защите инвалидов, так и осуществлять их социальную поддержку.

При этом согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" социальная поддержка инвалидов уже отнесена к ведению субъектов Российской Федерации и является их обязанностью.

Предложенная редакция статьи 5 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" так и не дает четкого ответа на вопрос, что для субъекта является правом, а что - его прямой обязанностью. Комитет считает, что в целях упрощения практики правоприменения необходимо четко дифференцировать права и обязанности субъектов Российской Федерации в части социальной защиты и социальной поддержки инвалидов и дополнить федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" двумя статьями. В одной из них четко прописать права органов государственной власти субъектов Российской Федерации по участию в осуществлении полномочий, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации, в другой - компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению мер социальной поддержки инвалидов, вмененной им подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 указанного Федерального закона.

Этот недостаток следует устранить при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Статья 18. Внесение изменений в Федеральный закон от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния".

Законопроектом вносятся изменения в статьи 4, 11 и 76 федерального закона "Об актах гражданского состояния", уточняющие положения о деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по записи актов гражданского состояния.

Комитет полностью поддерживает внесенные Правительством РФ предложения.

Отказ в законопроекте от формирования федеральных органов государственной регистрации актов гражданского состояния и оставление этих полномочий за органами государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления), а также их финансирование за счет субвенций из федерального бюджета позволит сохранить уже сложившуюся в регионах систему органов ЗАГС и обеспечит доступность для всех граждан, независимо от места их проживания на территории субъекта Российской Федерации (город, сельское поселение, отдаленные района# и др.), осуществить своевременно регистрацию рождения, смерти и других актов гражданского состояния.

Статья 30. Внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В связи с предлагаемым наделением органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по организации и осуществлению опеки и попечительства, данное полномочие предлагается исключить из перечня вопросов местного значения, установленного статьями 14, 15 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации". Обоснования представлены в тексте данного заключения к статье 1 рассматриваемого законопроекта.

С учетом изложенного Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей считает возможным поддержать концепцию представленного законопроекта и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

Е.Ф. Лахова