Заключение на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре от 3 ноября 2005 г.
на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"
(в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации) внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет по культуре рассмотрел проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает.

Указанный законопроект направлен на развитие законодательства в направлении расширения круга полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

В части законодательства, регулирующего сферу культуры, предлагается внести изменения в следующие законы:

1. Статья 4 - в Законе Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" предоставить органам государственной власти субъектов Российской Федерации возможность участия в осуществлении, в том числе путем финансирования, мер государственной поддержки объектов культурного наследия вне зависимости от категории их историко-культурного значения.

Одновременно в Законе уточняются вопросы местного значения муниципальных образований в соответствии с изменениями, вносимыми в Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

2. Статья 14 - в Федеральном законе "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" предоставить субъектам Российской Федерации возможность принятия законов и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении мер государственной поддержки кинематографии.

3. Статья 25 - в Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" изменить порядок установления охранных обязательств в отношении памятников истории и культуры федерального значения и устанавливать обязательность регистрации ограничений (обременений), установленных охранными обязательствами, одновременно с государственной регистрацией прав собственности на объект культурного наследия.

4. Статья 26 - в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внести изменения, позволяющие уполномоченным органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять государственный контроль за соблюдением правил охраны и использовании памятников истории и культуры любой категории значимости, а также составлять протоколы об административных правонарушениях наравне с федеральными органами охраны памятников. Это позволит более оперативно реагировать на нарушения и пресекать противоправные действия на местах.

5. Статья 28 - в Федеральном законе "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" предусмотреть передачу на уровень субъектов Российской Федерации отдельных полномочий в отношении объектов культурного наследия федерального значения, в том числе находящихся в федеральной собственности, а также установить дополнительные существенные условия для договоров аренды и безвозмездного пользования памятниками истории и культуры.

6. Статья 30 - в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уточнить полномочия органов местного самоуправления в области культуры, в частности ввести полномочия в сфере культуры на уровне муниципального района; обеспечить участие органов местного самоуправления в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов, в сохранении и использовании объектов культурного наследия любой категории значимости, находящихся в муниципальной собственности.

Комитет отмечает, что предлагаемые изменения отвечают насущным потребностям в сфере культуры.

Вместе с тем Комитет по культуре обращает внимание на необходимость дополнительного уточнения отдельных положений законопроекта, в частности:

1. В статье 30 законопроекта, в которой вносятся изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

- положение пункта 12 части 1 статьи 14 Закона "о создании условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры" не предусматривает участия населения в культурной деятельности, которая определяется в Законе Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", носит очень общий характер, не возлагает на органы местного самоуправления полномочий по организации обслуживания населения организациями культуры, тем самым существенно уменьшая их по сравнению со сложившейся на сегодняшний день практикой.

Поэтому пункт 12 части 1 статьи 14 Закона следует представить в более полной редакции "создание условий для участия населения поселений в культурной деятельности, организация обслуживания населения организациями культуры и предоставления услуг культуры и досуга".

Аналогичное уточнение и расширение полномочий необходимо ввести в пункт 17 части 1 статьи 16 Закона для городских поселений: "создание условий для участия населения городского округа в культурной деятельности, организация обслуживания населения организациями культуры и предоставления услуг культуры и досуга".;

- в части 1 статьи 15 Закона необходимо дополнить вопросы местного значения муниципального района полномочием по "охране и сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на межселенных территориях", так как памятники, расположенные на указанных территориях, в соответствии с законом оказываются вне охраны;

- учитывая, что органы местного самоуправления обеспечивают творческих работников мастерскими и существует острая проблема в решении этих вопросов необходимо часть 1 статьи 14 и часть 1 статьи 16 Закона дополнить абзацем следующего содержания:

"создание условий для профессиональной деятельности творческих работников";

- соответствующие данным предложениям изменения необходимо внести в статью 50 Закона, наделив муниципальные образования соответствующим имуществом для "создания условий для участия населения поселения в культурной деятельности, организация# обслуживания населения организациями культуры и предоставления услуг культуры и досуга", а также отнеся к имуществу "объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные на межселенных территориях" и "имущество, предназначенное для создания условий для профессиональной деятельности творческих".

2. В статье 4, в которой вносятся изменения в Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", следует обратить внимание на несогласованность вносимых изменений в статью 40 "Полномочия органов местного самоуправления в области культуры" Закона и положений статей 14 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а именно отсутствие в статье 40 полномочий по "созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры", а также полномочий по "созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры".

Отдельные положения, предлагаемые в законопроекте, по мнению Комитета, нуждаются в доработке или исключении, в частности:

1. Статья 25 об изменениях в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Представляется нецелесообразным предлагаемый в пункт 2 статьи 29 указанного Закона порядок установления охранных обязательств в отношении приватизируемого объекта культурного наследия федерального значения органом охраны памятников субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны. Подобный подход может привести к различного рода нарушениям сохранности памятника истории и культуры, поскольку органы охраны субъектов Российской Федерации испытывают серьезное давление инвесторов, заинтересованных получить выдающийся памятник с наименьшими обременениями. При желании федерального органа охраны памятников и готовности органа охраны памятников субъекта Российской Федерации полномочия по установлению охранных обязательств в отношении приватизируемых памятников культуры федерального значения могут быть переданы субъекту Российской Федерации по соглашению.

Нуждается в доработке и предлагаемое в пункт 3 статьи 29 Закона положение об одновременной регистрации обременении и права собственности на объект культурного наследия. Это может привести к ситуации, когда охранные обязательства собственником не выполнены, а владелец уже стал собственником данного объекта. Необходимо предусмотреть процедуру отсроченного вступления в силу права собственности на приватизированный объект культурного наследия, после выполнения условий охранного обязательства или большей его части.

2. Статья 28 об изменениях в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Вызывает сомнение обоснованность дополнения статьи 27 Закона нормой, обязывающей собственника, в том числе физическое или юридическое лицо, устанавливать на памятнике истории и культуры информационные надписи и обозначения. Это требование может быть применено только к тем памятникам истории и культуры, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, поскольку установка информационных надписей и обозначений является составной частью государственной охраны и популяризации памятников истории и культуры.

Также вызывает сомнение целесообразность введения в статью 55 Закона охранного обязательства пользователя объекта культурного наследия как неотъемлемой части договора аренды, поскольку требования к сохранению объекта культурного наследия и сведения о предмете охраны данного объекта являются обязательной составляющей арендного договора и уже отражены в данной статье. Целесообразно расширить перечень существенных условий аренды объекта культурного наследия и предусмотреть согласование условий арендного договора с федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Аналогичные замечания относятся и к изменениям в статью 56 Закона, касающиеся договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия. Кроме того, в законодательстве Российской Федерации уже существуют два вида охранных обязательств, заключаемых в различных правовых ситуациях, и введение третьего вида охранных обязательств затруднит работу органов охраны памятников.

Комитет не может согласиться с предложением в статью 60 Закона о передаче органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий федерального органа охраны объектов культурного наследия по выдаче разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, касающихся объектов культурного наследия федерального значения, за исключением особо ценных объектов культурного наследия и объектов Всемирного наследия, без заключения соглашений. Далеко не все субъекты Российской Федерации обладают квалифицированными специалистами в органах охраны памятников, да и самими органами охраны памятников, чтобы выдавать разрешения на проведение указанных выше работ на территориях, градостроительный режим которых не установлен. Необходимо сохранить принцип передачи федеральных полномочий через соглашения, поскольку передать полномочия можно только тому субъекту Российской Федерации, который сможет обеспечить их профессиональное выполнение. Кроме того, данная норма не соответствует содержанию статьи 60 и должна быть рекомендована в статью 35 Закона, в которой устанавливается порядок проектирования и проведения земляных, строительных и иных работ.

Целесообразно также определить полномочия федерального органа охраны объектов культурного наследия, которые не могут быть переданы субъекту Российской Федерации даже по соглашению.

Комитет по культуре считает, что законопроект может быть принят Государственной Думой в первом чтении при условии учета указанных замечаний ко второму чтению.

Первый заместитель Председателя Комитета

А.А. Тягунов