Заключение на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии от 9 ноября 2005 г.
на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"
(в части распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации), внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии рассмотрел проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект направлен на совершенствование федерального законодательства в части разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления и установление ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на своих территориях за обеспечение реализации единой государственной политики в регионах.

Законопроект предусматривает внесение изменений и дополнений в федеральное законодательство, регулирующее отношение в области охраны окружающей среды и природопользования.

Указанным законопроектом субъектам Российской Федерации возвращаются полномочия в различных областях деятельности и, в первую очередь, в области охраны окружающей среды, утраченные ими после принятия федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

После вступления указанного Закона в действие в Комитет Государственной Думы по экологии стали поступать многочисленные обращения субъектов Российской Федерации, обеспокоенных сложившейся ситуацией в этой области и фактическим развалом системы государственного управления охраной окружающей среды.

В связи с этим по инициативе Комитета Государственной Думы по экологии в Государственной Думе были проведены семинар-совещание на тему "Реализация законодательных инициатив в области охраны окружающей среды" (7 февраля 2005 года), парламентские слушания "О разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды" (11 апреля 2005 года). Комитет провел также ряд заседаний, посвященных рассматриваемой проблеме. Рекомендации парламентских слушаний и решения Комитета были направлены в Правительство Российской Федерации.

Предлагаемое проектом федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" закрепление новой модели наделения субъектов Российской Федерации полномочиями в области охраны окружающей среды согласуется с ранее направленными в Правительство Российской Федерации предложениями Комитета по экологии и субъектов Российской Федерации. Внесенный законопроект фактически возвращает редакцию Федерального закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и предполагает более высокую степень согласованности действий в выработке решений федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Также позитивные изменения законопроектом вносятся в Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии" (статья 5), Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ (в ред. 09.05.2005) "Об отходах производства и потребления", в Федеральный закон "О животном мире" (от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ) (статья 8).

Так, предусмотренными пунктом 2 статьи 8 законопроекта изменениями предлагается дополнить Федеральный закон "О животном мире" статьей 6.1, которая не только дополняет, но и значительно расширяет круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны и использования объектов животного мира.

В настоящее время в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны и использования объектов животного мира определен только по отношению к объектам животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Предлагаемыми дополнениями определяется возможность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять свои полномочия, также и по отношению к объектам животного мира не отнесенных к объектам охоты, в том числе самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что данной статьей законопроекта учтены фактически все замечания и предложения Комитета Государственной Думы по экологии, изложенные в заключении еще при подготовке к первому чтению принятого позднее Федерального закона от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ по вопросам внесения изменений в Федеральный закон "О животном мире", в части необходимости наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями:

по разработке и реализации территориальных программ по охране и использованию объектов животного мира и среды их обитания;

по принятию законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и использования животного мира в соответствии с Федеральным законом "О животном мире";

по участию в разработке и реализации федеральных программ по охране, воспроизводству и устойчивому использованию объектов животного мира и среды их обитания;

по установлению территориальных правил, лимитов и нормативов в области использования объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты;

по предоставлению права пользования объектами животного мира, не отнесенных к объектам охоты и являющихся собственностью субъектов Российской Федерации;

по согласованию интересов пользователей животным миром с интересами пользователей другими природными ресурсами;

по организации охраны и воспроизводству объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и среды их обитания;

по учреждению и ведению Красной книги субъекта Российской Федерации;

по организации и ведению государственного учета численности объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и их использованию;

по ведению государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты;

по осуществлению мер по восстановлению объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам.

Однако, возвращая полномочия субъектам Российской Федерации, законопроектом необоснованно сокращаются полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, установленные не только Федеральным законом от 22 августа 2005 года N 122-ФЗ, но и Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в связи с чем по законопроекту имеется ряд замечаний и предложений.

I. Статьей 1 настоящего проекта вносятся изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Указанной статьей предусматривается передача органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Таким образом, полностью ликвидируются полномочия в области экологического контроля органов местного самоуправления. Такое перераспределение полномочий представляется необоснованным, поскольку существует много объектов местного значения, не требующих контроля на уровне субъектов.

Ликвидация муниципального экологического контроля приведет к чрезмерной нагрузке на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и финансовой. Данное перераспределение полномочий по своим последствиям будет аналогично принятию Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и вызовет негативную реакцию обеих сторон.

Комитет считает необходимым сохранить все три уровня вида экологического контроля - федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный.

В связи с изложенным предлагается внести изменения в текст статьи 1:

а) изложить абзац 4 части 6 подпункта а) пункта 1) статьи 1 в следующей редакции:

"56) организации и осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю и муниципальному экологическому контролю";

б) привести в соответствие перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, изложенный в части 6 подпункта а) пункта 1) статьи 1 с перечнем полномочий, изложенных в пункте 1 статьи 27 законопроекта;

в) дополнить часть 3 подпункта б) пункта 3) статьи 1 абзацем следующего содержания:

"имущество, необходимое для осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)".

II. Статьей 11 законопроекта предусмотрена передача права организации и проведения государственной экологической экспертизы регионального уровня субъектам Российской Федерации. Статьей 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", установлены объекты, подлежащие государственной экологической экспертизе регионального уровня, которые проводят территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы. При этом указано, что перечень объектов определяется не законом, а Правительством Российской Федерации, что недопустимо, поскольку перечень объектов регионального уровня уже установлен статьей 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе". Введение этой нормы законопроекта приведет к дублирования полномочий на региональном уровне.

Кроме того, предлагаемая статья содержит ряд неопределенностей, которые не позволят субъектам проводить государственную экологическую экспертизу. Так, в статье не определено какими правовыми актами кроме Федерального закона "Об экологической экспертизе" должны устанавливаться "случаи", в которых субъекты могут проводить эту экспертизу.

Законопроектом не установлена ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые должны нести ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.

Статья 11 проекта, предоставляя субъектам Российской Федерации право организации и проведения государственной экологической экспертизы, меняет концепцию Федерального закона "Об экологической экспертизе" и требует его значительной переработки.

В то же время, учитывая, что отдельные субъекты Российской Федерации обращались в Государственную Думу с предложением о наделении их полномочиями в области организации и проведения государственной экологической экспертизы, считаем целесообразным предоставить им это право. Однако целесообразно передавать полномочия по проведению государственной экологической экспертизы субъектам Российской Федерации не в обязательном порядке, а на основании соглашения с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, как это было ранее установлено пунктом 2 статьи 9 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (до отмены этого положения).

Статью 11 проекта в этом случае предлагается изложить в следующей редакции:

"Статья 11

Внести в Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 48, ст. 4556; 1998, N 16, ст. 1800; 2004, N 35, ст. 3607) следующие изменения:

1) статью 6 дополнить частью следующего содержания:

"организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, определенных соглашением между федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области экологической экспертизы и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды;".

III. Статьей 5 законопроекта (вносит изменения в часть вторую статьи 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии") предлагается отнести к полномочиям субъектов Российской Федерации защиту населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации

Следует отметить, что в соответствии с законодательством Российской Федерации (Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения") профилактика инфекционных заболеваний населения отнесена к компетенции Минздравсоцразвития России и федеральных органов исполнительной власти, находящихся в его ведении, а не федерального органа исполнительной власти, к компетенции которого отнесены вопросы ветеринарии.

Кроме того, инфекционные болезни общие для человека и животных, в большинстве случаев, имеют природно-очаговый характер и регистрируются в пределах эндемичных территорий, расположенных на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, что требует разработки и реализации профилактических и противоэпидемических мер на федеральном и межрегиональном уровне.

Таким образом, существование в ветеринарном законодательстве нормы, регулирующей вопросы профилактики заболевания населения, а также передача полномочий по защите населения от болезней, общих для человека и животных, на уровень субъектов Российской Федерации противоречит законодательству Российской Федерации.

В связи с изложенным, абзац пятый пункта 1 статьи 5 законопроекта следует исключить.

IV. Имеются замечания по статье 10 законопроекта, которой вносятся изменения в Водный кодекс Российской Федерации.

а) Отсутствуют положения, обеспечивающие механизм бассейнового управления водными объектами.

б) В пункте 20 статьи 10 критерием определения органа исполнительной власти, принимающего решение о запрещении ввода в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов, влияющих на состояние водных объектов (Правительство Российской Федерации или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации), является только то, в чьей собственности находится обособленный водный объект. При этом не учитывается принадлежность самого объекта хозяйственной и иной деятельности (на берегу такого водного объекта может быть расположен федеральный объект хозяйственной и иной деятельности).

V. Статьей 17, вносящей изменения в Лесной кодекс Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации необоснованно передается право перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом в лесах второй группы.

Леса второй группы - это леса в регионах с высокой плотностью населения, леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции. Потеря этих лесов окажет негативное воздействие на состояние окружающей среды и здоровье населения. Ярким примером строительства в водоохранных зонах является Московская область. Разрешение перевода лесов второй группы субъектам, может привести к потере лесов, оставшихся как в Московской области, так и других областях, где имеются крупные города и ведется интенсивное дачное строительство. Необходимо вернуть это право территориальным органам федерального органа исполнительной власти.

VI. Статьей 21 законопроекта (вносятся изменения в статью 6 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения") предлагается отнесение к полномочиям субъектов Российской Федерации введение и отмену на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Введение ограничительных мероприятий должно осуществляться не по согласованию, а на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей, как это предусмотрено статьей 31 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 г. N 529 "Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор".

Органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор ведут наблюдение за состоянием инфекционной заболеваемости населения в мире, в стране, в субъекте Российской Федерации, и в случае угрозы заноса заболевания из-за рубежа, либо в случае, если уровни заболеваемости приближаются, или превышают пороговые, готовят предложения о введении ограничительных мероприятий (карантина) с целью предотвращения заноса, распространения заболевания и его ликвидации.

Органы власти субъекта Российской Федерации не располагают возможностями для наблюдения за состоянием инфекционной заболеваемости населения, не имеют научных учреждений для определения критических порогов заболеваемости и прогнозов развития эпидемического процесса, следовательно не могут принять обоснованное решение о введении карантина по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В связи с изложенным, абзац 8 статьи 21 законопроекта следует изложить в следующей редакции:

"введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) по предложению главных государственных санитарных врачей и их заместителей".

VII. По статье 22 законопроекта, вносящей изменения в Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" имеется следующее предложение:

абзац 5 части 3 пункта 2 и часть 2 пункта 3 статьи 22 после слов "подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" дополнить словами "и муниципальному экологическому контролю".

В связи с изложенным следует последний абзац статья 24 законопроекта исключить.

VIII. Статьей 24 законопроекта (изменения в статье 6 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов"), предлагается отнесение к полномочиям субъектов Российской Федерации осуществление, в том числе совместно с соответствующими уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, контроля и надзора, а также мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов.

Наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по осуществлению надзора и контроля, а также мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов потребует увеличения числа государственных служащих в субъектах Российской Федерации, увеличит число контрольных проверок организаций, занятых в сфере оборота пищевых продуктов, что противоречит идеологии административной реформы. Именно о необходимости сокращения числа проверок говорится в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2002 г.).

Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2000 г. N 883 "Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения" в стране создана и эффективно функционирует федеральная система мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения.

В связи с изложенным следует последний абзац статьи 24 законопроекта исключить.

IX. Предлагается изменить редакцию статьи 27, которая затрагивает положения Федерального закона "Об охране окружающей среды".

1. В абзаце 4 пункта 1) статьи 27 необходимо исключить слово "участие", так как само определение основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации ни за кем не закреплено.

2. В абзаце 4 пункта 1) статьи 27 исключить слова "участие в".

3. Абзац 9 пункта 1) статьи 27 после слов "подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" дополнить словами "и муниципальному экологическому контролю".

4. Абзац 22 пункта 1) статьи 27 предлагается изложить в следующей редакции:

"2. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе организовывать и проводить государственную экологическую экспертизу объектов регионального уровня, определенных соглашением между федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области экологической экспертизы.

5. Абзац 23 предлагается исключить, а абзацы 24, 25, 26 перенести в статью 11 законопроекта.

6. Дополнить пункт 2 статьи 27 положением, предусматривающим отнесение к вопросам местного значения муниципального района организацию и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

7. Дополнить пункт 2 статьи 27, предусмотрев отнесение к вопросам местного значения городского округа организацию и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

8. Изложить статьи 65, 66, 67 и 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в редакции Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ. Обоснование изложено в пункте 2 данного заключения.

X. В статью 30 (Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") предлагается внести следующие изменения.

1. Подпункт а) пункта 2 статьи 30 изложить в следующей редакции:

"организация и осуществление экологического контроля объектов местного значения производственного и социального назначения ".

2. Подпункт а) пункта 3 статьи 30 изложить в следующей редакции:

"организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральный орган исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

XI. Представляется необоснованным отсутствие в Финансово-экономическом обосновании законопроекта расчета затрат по наделению субъектов Российской Федерации рядом полномочий. Для принятия данного законопроекта необходимо провести оценку дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Это требование неоднократно выдвигалось самим Правительством Российской Федерации в заключениях и официальных отзывах на аналогичные законопроекты, внесенные в Государственную Думу субъектами Российской Федерации (которые Правительством не поддерживались).

Так, в отрицательном Официальном отзыве Правительства Российской Федерации на проект федерального закона N 175626-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с наделением субъектов Российской Федерации полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля", внесенный Государственной Думой Томской области, Правительство Российской Федерации сообщало следующее: "Предлагаемая законопроектом к дополнению норма о предоставлении органам государственной власти субъекта Российской Федерации права самостоятельно определять перечень объектов, подлежащих государственному экологическому контролю субъекта Российской Федерации, может повлечь ущемление интересов муниципальных образований, а также нарушение прав и законных интересов субъектов хозяйственной деятельности и их дополнительные издержки".

Аналогичный ответ получен на проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (в части восстановления полномочий субъектов Российской Федерации), направленный в Правительство Российской Федерации Законодательным Собранием Нижегородской области для подготовки на него отзыва до внесения в Государственную Думу. В Официальном отзыве указывается, что "требует решения вопрос об источниках и объемах финансирования, обеспечивающих реализацию соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Комитет Государственной Думы по экологии поддерживает принятие указанного проекта федерального закона в части возвращения органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области охраны окружающей # при условии его доработки с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

В.А. Грачев