Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству на проект федерального закона N 191576-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам юридической ответственности военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания" и проект федерального закона N 191584-4 "О порядке применения к военнослужащим дисциплинарного ареста" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству
на проект федерального закона N 191576-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам юридической ответственности военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания" и проект федерального закона N 191584-4 "О порядке применения к военнослужащим дисциплинарного ареста"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрел данные проекты федеральных законов, внесенные Правительством Российской Федерации в целях реализации пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 30 июня 2002 г. N 671.

Названным Указом Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 14.12.1993 г. N 2140, приведен в соответствие со статьей 22 и частью 6 статьи 125 Конституции Российской Федерации, статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и Федеральным законом "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. N 6-П.

Из текста Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ, как единственного нормативного документа, регламентирующего права участников военно-дисциплинарных правоотношений, были исключены нормы, предоставляющие командирам (начальникам) различных уровней право применять в отношении военнослужащих и лиц, проходящих военные сборы, дисциплинарное наказание в виде ареста с содержанием на гауптвахте.

Этими действиями было подтверждено соблюдение Российской Федерацией требований статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Конституции РФ. В то же время, дисциплинарные правоотношения, возникающие между специальными субъектами, к которым относятся военнослужащие и лица, проходящие военные сборы, являются неотъемлемой составляющей всего комплекса военно-административных мер, призванных обеспечить исполнение Вооруженными Силами возложенных на них обязанностей.

Необходимость укрепления принципа единоначалия, повышения управляемости войсками, обеспечения оперативного и качественного выполнения задач в условиях военной службы требует создания, наряду с уголовной ответственностью, действенного механизма дисциплинарной ответственности военнослужащих и лиц, проходящих военные сборы, за наиболее тяжкие дисциплинарные и административные проступки. (правонарушения) в виде ареста с содержанием на гауптвахте.

Необходимо отметить, что лица, имеющие специальные звания, не являются военнослужащими, а поэтому применение в отношении них военно-дисциплинарных отношений недопустимо. Ответственность этих лиц предусмотрена соответствующими нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в соответствующих органах, что подтверждается ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). В связи с изложенным, необходимо из названия и текста проекта федерального закона N 191576-4 исключить субъект "лица, имеющие специальные звания". Тем более, что в пункте 3 Указа Президента РФ N 671 содержится поручение об установлении порядка применения только к военнослужащим меры дисциплинарного взыскания в виде ареста с содержанием на гауптвахте. Кроме того, в органах, где учреждены специальные звания, отсутствуют подразделения, способные исполнить дисциплинарный арест, а именно военные гарнизоны, комендатуры и гарнизонные (корабельные) гауптвахты, имеющие свою штатную численность военнослужащих.

В указанном законопроекте содержится неудачное с политической точки зрения предложение о внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" путем включения в него всех вопросов дисциплинарной ответственности военнослужащих, что по объему правовых предписаний превышает остальной текст закона и, естественно, "подавляет" все иные нормы, в том числе касающиеся гарантий прав военнослужащих.

На наш взгляд, было бы более целесообразно разработать новый Дисциплинарный устав военной службы, утвердив его федеральным законом, и тем самым четко определить его место в системе законодательных актов о военной службе.

Предложенный законопроектами порядок не в полной мере сочетается с действующими в настоящее время системами судебно-правового принуждения. Так, задержание, арест и содержание под стражей лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, полностью регулируется Уголовно-процессуальным кодексом РФ.

Доставление и административное задержание как обеспечительные меры по делам об административных правонарушениях, а также административный арест регулируются соответствующими статьями КоАП РФ.

При регулировании порядка дисциплинарного ареста специального субъекта права - военнослужащего необходимо иметь в виду, что данная мера наказания может применяться за два вида правонарушений: за административное правонарушение, когда в силу требований статьи 2.5 КоАП РФ к военнослужащим нельзя применить административный арест или штраф, и за грубый дисциплинарный проступок, когда иными мерами дисциплинарного наказания невозможно достигнуть соразмерности содеянному.

Согласно этой статье к военнослужащим за административное правонарушение, влекущее за собой административный арест, а для военнослужащих, проходящих военную- службу по призыву также административный штраф, применяется не административное, а дисциплинарное наказание. В предложенных проектах наблюдается неоднозначное использование понятий, применяемых в уголовном и административном праве, а также не сформировано самостоятельное понятие дисциплинарного права для специальных субъектов - военнослужащих и лиц, проходящих военные сборы. В настоящее время военно-дисциплинарные правоотношения регулируются нормами, закрепленными в Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил Российской Федерации.

Исполнение задачи по введению судебной процедуры дисциплинарного ареста требует принятия самостоятельного закона, который по аналогии с КоАП РФ содержал бы в себе весь комплекс норм материального и процессуального права, достаточный для объективной оценки правонарушения, личности виновного, сбора доказательств, порядка производства, прав и обязанностей должностных лиц и военных судей, реальных гарантий соблюдения прав правонарушителя, включая право на ознакомление со всеми материалами до судебного заседания, участия защитника во всех стадиях производства начиная с момента доставления (задержания), а также право на обжалование постановления военного судьи в вышестоящий военный суд.

Одной из наиболее серьезных задач представленных проектов является разработка механизма их реализации. Особенностью организации военноадминистративных отношений является их динамичность и привязанность не к конкретной территории, а к месту дислокации войск.

Таким образом, военные суды в мирное время действуют в конкретных населенных пунктах и лишь при объявлении военного положения дислоцируются в местах нахождения штабов дивизий, армий, фронтов, флотилий, флотов.

Гауптвахты (гарнизонные, войсковые, корабельные) создаются соответствующими должностными лицами ВС РФ в местах наибольшего сосредоточения военнослужащих и бывают временными (например, на период нахождения на учебном полигоне) или постоянными. Корабельные гауптвахты создаются на флагманских судах ВМФ, а также на других кораблях ВМФ при их нахождении в походах.

В связи с этим, у Комитета имеются основания полагать, что в мирное время реализовать судебную процедуру дисциплинарного ареста военнослужащих, совершивших дисциплинарное правонарушение не по месту постоянной дислокации войсковой части, в морском походе либо, если войсковая часть расположена на значительном удалении от места нахождения военного суда, будет достаточно сложно, и предлагаемый в проектах правовой механизм может не работать. Эти условия повлекут за собой превышение полномочий должностных лиц военного управления, а также нарушение прав и основных свобод военнослужащих, подлежащих дисциплинарному аресту.

В законопроекте, предусматривающем изменения в Федеральном законе "О статусе военнослужащих", претендующем на решение всех вопросов дисциплинарной ответственности, не решены такие важные вопросы, как виды дисциплинарных взысканий и особенности применения каждого из них (речь идет только о дисциплинарном аресте).

Обращает на себя внимание тот факт, что многие положения законопроекта дублируют нормы КоАП РФ. В качестве примера можно сопоставить положения статей главы 27 КоАП со статьями 28.11 и 28.12 законопроекта. Равным образом данное замечание касается и статьи 28.3 проекта (ст. 26.1 КоАП РФ) и др. При этом вызывает определенные сомнения норма статьи 28.12, касающаяся задержания военнослужащего с точки зрения прав командира воинской части, в которой непосредственно проходит службу задерживаемое лицо. Не ограничивается ли в данном случае возможность командира обеспечивать надлежащую дисциплину в находящейся в его ведении воинской части?

Представляются неудачными предлагаемые в законопроекте новеллы статьи 2.5 КоАП РФ, поскольку его авторы не учитывают место данной статьи в Кодексе (речь в главе 2 КоАП РФ идет о субъектах административной ответственности, а не о процессуальных правилах, которые содержатся в главе 28 КоАП РФ).

Вызывает возражение предложение авторов законопроекта о регулировании специальным федеральным законом производства по делам о применении в качестве дисциплинарного взыскания дисциплинарного ареста к военнослужащим за дисциплинарный проступок, понятие которого предлагается регламентировать в Федеральном законе "О статусе военнослужащих". Подобное механическое разделение материальных и процессуальных норм применительно только к одному виду дисциплинарного взыскания по крайней мере нелогично и ставит правоприменителя в затруднительное положение.

На наш взгляд, более целесообразным было бы создать единый нормативный правовой акт и при необходимости утвердить его федеральным законом. Как уже указывалось выше, речь в данном случае идет о Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил Российской Федерации либо Уставе о дисциплине военнослужащих.

Обращает на себя внимание механическое перенесение норм КоАП РФ на процедуры рассмотрения дел о дисциплинарных правонарушениях, влекущих дисциплинарный арест, а также воспроизведение норм материального характера (например, пункт 6 статьи 4 законопроекта "О порядке применения к военнослужащим дисциплинарного ареста"). Очевидно, нельзя не учитывать и положение военного судьи, который в силу статьи 23.1 КоАП РФ (с учетом норм статьи 2.5 КоАП) будет рассматривать переданное ему дело о совершении административного правонарушения военнослужащим в сфере предусмотренного статьей 2.5 КоАП законодательства, а также о дисциплинарном аресте за совершение административного правонарушения в сфере иного законодательства.

В первом случае уполномоченные должностные лица направят ему один протокол об административном правонарушении (ст. ст. 28.2, 28.3), а во втором будет уже два протокола, поскольку командир части после рассмотрения "административного протокола" должен провести разбирательство и составить свой протокол, направив оба документа гарнизонному военному судье. Не лучше было бы дополнительно в перечне сфер законодательств указать на те статьи КоАП РФ, где значится такая альтернативная мера как административный арест. Тем самым был бы исчерпан вопрос об основаниях применения дисциплинарного ареста (п.5 статьи 28.6 проекта N 191576-4).

При устранении указанных выше затруднений также целесообразно уточнить, является ли достаточной численность судей военных судов для судебного рассмотрения материалов по дисциплинарным производствам.

В целях обеспечения гарантированного статьей 48 Конституции РФ права каждого на получение квалифицированной юридической помощи Комитет предлагает предусмотреть в части 3 статьи 22 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 22.04.98 N 76-ФЗ норму об оказании юридической помощи военнослужащим, привлекаемым к дисциплинарной ответственности в судебном порядке.

В части первой статьи 28 указанного проекта, определяющего статус военнослужащих, предлагается декларировать возможность их привлечения к ответственности, указав ее виды (материальная, административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная). В части второй следует установить судебный порядок привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности в виде ареста на гауптвахте на срок до 30 суток (но не более 45 суток).

В связи с изложенным, Комитет полагает необходимым поддержать рассмотренные законопроекты в первом чтении с учетом высказанных рекомендаций.

Утверждено на заседании Комитета 6 октября 2005 г.

Председатель Комитета

В.Н. Ппигин