Заключение на проект федерального закона N 233364-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части введения комплексной корректировки подходов к правовому регулированию порядка государственной регистрации некоммерческих организаций) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по собственности от 17 ноября 2005 г. N 3.9-51/4.1
на проект федерального закона N 233364-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части введения комплексной корректировки подходов к правовому регулированию порядка государственной регистрации некоммерческих организаций) (внесен депутатами Государственной Думы С.А. Поповым, К.И. Косачевым, А.А. Кокошиным, В.Н. Плигиным, С.К. Смирновой, А.М. Макаровым, М.В. Емельяновым, Н.А. Нарочницкой, А.В. Чуевым, А.Н. Грешневиковым, Ю.А. Квицинским, С.Н. Решульским, А.В. Островским, А.А. Баковым, В.В. Гальченко)

Комитет Государственной Думы по собственности рассмотрел проект федерального закона N 233364-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и сообщает следующее.

В соответствии с законопроектом предполагается внесение изменений в Федеральные законы "О некоммерческих организациях", "Об общественных объединениях", Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", направленных на создание механизма контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций законодательству Российской Федерации и декларированным в их уставных документах целям. Предусматривается, в частности, введение специального порядка государственной регистрации некоммерческих организаций, созданных в форме некоммерческого партнерства, учреждения, автономной некоммерческой организации, фонда, ассоциации, союза, учредителями которых не являются органы государственной власти или органы местного самоуправления. В законопроекте уточняются также нормы, касающиеся оснований для отказа в государственной регистрации общественных объединений и их ликвидации, а также вводится уведомительный учет общественных объединений, действующих без приобретения статуса юридического лица.

Комитет по собственности считает, что законопроект направлен на обеспечение стабильности гражданского общества и равенства всех субъектов права, действующих для достижения общественно-полезных целей, и поддерживает его концепцию.

Вместе с тем по тексту законопроекта у Комитета по собственности имеется ряд существенных замечаний, которых необходимо учесть при доработке законопроекта второму чтению.

В частности, Комитет по собственности предлагает не распространять ряд правовых норм законопроекта, связанных с особым порядком государственной регистрации и контролем за соответствием деятельностью некоммерческих организаций законодательству Российской Федерации, на саморегулируемые организации, созданные в соответствии с федеральным законом - на саморегулируемые организации арбитражных управляющих, созданные в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", а также на саморегулируемые организации, которые будут созданы в соответствии с рассматриваемыми в настоящее время изменениями в Федеральные законы "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", "Об аудиторской деятельности" и иными законами. Указанное предложение обосновывается спецификой правового положения и функций саморегулируемых организаций, а также тем, что упомянутые Федеральные законы уже содержат положения об особенностях создания саморегулируемых организаций и государственном контроле за их деятельностью.

Статьей 1 законопроекта вводится запрет на создание и деятельность на территории закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) некоммерческих организаций, учредителями которых являются иностранные некоммерческие объединения.

В соответствии со статьей 3 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" особый режим в ЗАТО включает ограничение на право ведения хозяйственной деятельности, вытекающее из ограничений на въезд и постоянное проживание. Решение об особом режиме в отношении соответствующего ЗАТО принимается Правительством РФ, что позволяет предусмотреть необходимые ограничения на уровне нормативного правового акта Правительства РФ с учетом специфики конкретного ЗАТО.

Введение запрета на создание и деятельность в ЗАТО некоммерческих организаций с иностранным участием при отсутствии аналогичного запрета в отношении коммерческих организаций с иностранным участием не приведет к повышению уровня безопасности на территории ЗАТО.

Таким образом, по мнению Комитета по собственности, указанные правовые нормы законопроекта нуждаются в конкретизации.

Пунктом 5 статьи 2 и пунктом 5 статьи 3 законопроекта предусматривается, что некоммерческой организации может быть отказано в государственной регистрации, если цели, задачи и формы деятельности ее учредителя противоречат законодательству РФ.

Указанная норма фактически вводит механизм проверки деятельности учредителей некоммерческих организаций, в число которых могут входить также коммерческие организации, на предмет соответствия законодательству РФ. При этом в законопроекте следует указать какие именно нарушения законодательства (например, нарушения Налогового кодекса РФ) в деятельности учредителя может служить достаточным основанием для отказа в государственной регистрации создаваемой некоммерческой организации.

Пунктом 3 статьи 3 законопроекта исключается возможность преобразования некоммерческого партнерства и автономной некоммерческой организации в общественную организацию (объединение). Из законопроекта и пояснительной записки к нему не следует - с какой целью вводятся указанные ограничения.

Правовой статус некоммерческого партнерства и автономной некоммерческой организации во многом сходен с правовым статусом общественной организации. В связи с этим преобразование данных организаций в общественную организацию при соблюдении требований закона к общественным организациям может являться эффективным механизмом оптимизации и расширения сферы их деятельности. В этой связи Комитет по собственности предлагает дополнительно рассмотреть целесообразным установления указанного ограничения.

Пунктами 7 и 8 статьи 2, пунктом 6 статьи 3 законопроекта устанавливается обязанность некоммерческой организации ежегодно представлять в регистрирующий орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о реализации целей и задач, предусмотренных учредительными документами, с указанием персонального состава руководящих органов и подтверждением соответствия учредительным документам расходования средств.

При этом регистрирующий орган приобретает право проводить проверки деятельности некоммерческих организаций, запрашивать у них финансово-хозяйственные и распорядительные документы.

По данным Единого государственного реестра юридических лиц на 1 января 2005 года в России зарегистрировано около 480 тысяч некоммерческих организаций. Представление указанными организациями ежегодных отчетов и анализ указанных отчетов потребует значительного увеличения штата государственных служащих и расходов на его содержание. В этой связи, по мнению Комитета по собственности, целесообразно ввести определенные критерии, в соответствии с которыми будет проводится проверка деятельности некоммерческих организаций. Следует также учесть, что необходимые действия по контролю за деятельностью некоммерческих организаций могут осуществляться в рамках Федеральных законов "О противодействии экстремистской деятельности" и "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

Пунктом 6 статьи 3 законопроекта устанавливаются основания для ликвидации некоммерческой организации и запрета ее деятельности по решению суда, в частности: нарушение прав и свобод человека и гражданина; неоднократное или грубое нарушение законодательства РФ, систематическое осуществление деятельности, противоречащей уставным целям.

Предлагаемые основания нуждаются в уточнении и приведении в соответствие с пунктом 2 статьи 61 Гражданского кодекса РФ, так как представляется нецелесообразным принудительно ликвидировать некоммерческую организацию за допущенные ей нарушения, не оказывающие существенного влияния на выполняемые ей функции, например за нарушение трудовых прав гражданина (незаконное увольнение и т.д.).

С учетом вышеизложенного, Комитет по собственности поддерживает концепцию проекта федерального закона N 233364-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении с учетом необходимости его доработки ко второму чтению в аспекте настоящего заключения.

Председатель Комитета

В.С. Плескачевский