Заключение на проект федерального закона N 233364-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части введения комплексной корректировки подходов к правовому регулированию порядка государственной регистрации некоммерческих организаций) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания РФ от 18 ноября 2005 г. N  вн 2.2-1/3458
по проекту федерального закона N 233364-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы С.А. Поповым, К.И. Косачевым, А.А. Кокошиным, В.Н. Плигиным и другими
(первое чтение)

1. Законопроект направлен на установление специального порядка государственной регистрации некоммерческих организаций и единого механизма контроля за соответствием деятельности таких организаций действующему законодательству и декларируемым в учредительных документах целям. При этом предлагаемые статьей 3 проекта изменения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в части установления специального порядка государственной регистрации касаются только некоммерческих организаций, созданных в форме некоммерческого партнерства, учреждения, автономной некоммерческой организации, фонда, ассоциации (союза), учредителями (одним из учредителей) которых не являются органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления (далее - некоммерческие организации, созданные в определенной форме). Таким образом, принятие проектируемых положений приведет к тому, что для одной и той же организационно-правовой формы некоммерческой организации, например, для учреждения, будут действовать различные правовые режимы государственной регистрации в зависимости от того, кто является ее учредителем - в случае, если такая организация учреждается частными лицами, будет действовать разрешительный порядок регистрации, а в случае, если она создана органами государственной власти, органами местного самоуправления или с их участием - заявительный порядок регистрации. Также законопроектом предлагается установить дополнительные основания для отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций, созданных в определенной форме (пункт 5 статьи 3), и особый порядок контроля за их деятельностью (пункт 6 статьи 3). Указанные положения проекта, ставящие одних участников гражданского оборота в более выгодное положение по сравнению с иными участниками, нарушают принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений, закрепленный статьями 1, 2 и другими Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений (статья 124 Кодекса).

В связи с изложенным полагаем, что во избежание отмеченного противоречия заявительный порядок государственной регистрации может быть сохранен не в отношении любых некоммерческих организаций, учредителями (одним из учредителей) которых являются органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления, а лишь в отношении органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления, которые в силу положений федеральных законов подлежат регистрации в качестве юридических лиц, поскольку хотя названные органы и могут быть участниками имущественных отношений, но создаются они изначально для осуществления иных целей и реализации иных полномочий. В этом контексте редакция пунктов 1 и 2 новой статьи 13.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" нуждается в доработке.

2. Согласно статье 2 законопроекта общественные объединения, функционирующие без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица, должны уведомлять о своем создании и начале деятельности. При этом в абзаце третьем пункта 2 статьи 2 проекта следует уточнить, какой орган государственной власти должны уведомлять указанные объединения о своем создании (как это сделано, например, в пункте 6 статьи 2 проекта).

3. Согласно предлагаемой редакции части второй статьи 23 Федерального закона "Об общественных объединениях" (абзац второй пункта 5 статьи 2 законопроекта) в государственной регистрации общественного объединения, в том числе структурного подразделения - отделения иностранного некоммерческого неправительственного объединения, может быть отказано в случае, если действия учредителя общественного объединения, учредителя иностранного некоммерческого неправительственного объединения направлены на осуществление экстремистской деятельности, способствуют легализации денежных средств, полученных противоправным путем. Аналогичные положения содержатся и в пункте 1 новой статьи 23.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (пункт 5 статьи 3 законопроекта).

Требуют дополнительного уточнения словосочетания "направлены на осуществление экстремистской деятельности" и "способствуют легализации денежных средств, полученных незаконным путем". Словосочетание "направлены на осуществление экстремистской деятельности" используется в Федеральном законе "О противодействии экстремистской деятельности", но его содержание не раскрыто. При этом следует отметить, что Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности" не содержит предлагаемого в законопроекте ограничения права на объединение. Поскольку именно Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности" определяются правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, устанавливается ответственность за ее осуществление, полагаем, что принятие предлагаемых изменений потребует внесения изменений и в Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности".

Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" не содержит словосочетания "способствуют легализации денежных средств, полученных незаконным путем" и, соответственно, не раскрывает его содержание.

Полагаем возможным рассмотреть вопрос о дополнении законопроекта положением о невозможности регистрации общественной организации, если деятельность ее учредителя на момент обращения для государственной регистрации приостановлена в соответствии со статьей 10 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" в связи с обращением уполномоченных государственных органов в суд.

4. Учитывая, что порядок и размеры взимания государственной пошлины регулируется законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, необходимо в пункте 4 статьи 2, в пунктах 1 (проектируемой статье 13.1) и 4 статьи 3 законопроекта после слов "законодательством Российской Федерации" добавить слова "о налогах и сборах".

5. Согласно изменениям, вносимым в статью 3 Федерального закона "Об общественных объединениях" (пункт 2 статьи 2 законопроекта) порядок уведомления о создании и начале деятельности общественного объединения устанавливается Правительством Российской Федерации. Пунктом 3 дополняемой статьи 13 Федерального закона "О некоммерческих организациях" также определяется, что перечень необходимых для регистрации некоммерческих организаций документов определяется Правительством Российской Федерации. Обращаем внимание, что аналогичные нормы были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, так, например, в постановлении от 6 апреля 2004 года N 7-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" в связи с жалобой международной общественной организации "Ассоциация морских лоцманов России" и автономной некоммерческой организации "Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга" было установлено, что "федеральный законодатель не определил критерии и ориентиры относительно установления особенностей негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, оставив это на усмотрение Правительства Российской Федерации, и тем самым не исключил возможность произвольного толкования объема и содержания, а значит - ограничения прав и свобод актом Правительства Российской Федерации, что не соответствует статьям 19, 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации" (пункт 3.2. мотивировочной части). В этой связи, полагаем, что законопроект должен быть дополнен положениями, определяющими соответствующие "критерии и ориентиры".

6. Изменения, предлагаемые законопроектом в статью 32 (пункты 3 и 4) Федерального закона "О некоммерческих организациях" предусматривают представление некоммерческими организациями, созданными в определенной форме, информацию о своей деятельности уполномоченному органу. Учитывая, что в пункте 1 статьи 32 указанного Федерального закона такой орган не упомянут, полагаем целесообразным после слов "налоговым органам," добавить слова "уполномоченному органу,".

7. Пунктом 7 статьи 3 проекта предлагается изложить в новой редакции статью 33 Федерального закона "О некоммерческих организациях". По сути статью об ответственности некоммерческой организации предлагается дополнить основаниями ликвидации некоммерческой организации, созданной в определенной форме. Однако представляется, что подобное дополнение следует вносить в статью 18 названного Федерального закона, которая специально регулирует порядок ликвидации некоммерческой организации. По существу предлагаемых изменений обращаем внимание, что поскольку некоммерческие организации, деятельность которых регулируется Федеральным законом "О некоммерческих организациях", создаются и действуют как юридические лица и могут быть ликвидированы, то вести речь о запрете деятельности таких организаций не имеет смысла. Положение абзаца четвертого пункта 2 новой редакции статьи 33, согласно которому основанием для ликвидации некоммерческой организации по решению суда является систематическое осуществление деятельности, противоречащей уставным целям, следует согласовать с пунктом 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации, которым указанное основание для ликвидации предусмотрено в отношении конкретных форм некоммерческих организаций (общественной или религиозной организации (объединения), благотворительных или иных фондов).

8. В новой редакции абзаца четвертого части второй статьи 38 Федерального закона "Об общественных объединениях" (пункт 8 статьи 2 проекта) слова "федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции" необходимо заменить словами "федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области юстиции". Аналогичные замечания относятся и к новым пунктам 3, 4 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (пункт 6 статьи 3 проекта).

Текст законопроекта нуждается в тщательной юридико-технической, редакционной и лингвостилистической доработке. Замечания юридико-технического характера прилагаются.

Приложение: на 3 листах.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев