Мониторинг реализации Федерального закона N 122-ФЗ (Е.А. Тельнова, Н.П. Ярошенко, И.Л. Вескер, В.С. Фисенко, "Ремедиум", N 11, ноябрь 2005 г.)

Мониторинг реализации Федерального закона N 122-ФЗ

Главной задачей социальной политики российского государства является последовательное повышение уровня жизни населения, соблюдение основных социальных гарантий, в том числе по обеспечению доступности качественной медицинской и лекарственной помощи.

С введением в действие с 01.01.2005 г. Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в России начали осуществляться меры государственной социальной поддержки населения.

Законом предусмотрена замена некоторых натуральных льгот отдельным категориям граждан на меры государственной социальной поддержки в виде:

- ежемесячных денежных выплат (ЕДВ);

- набора социальных услуг, называемого "Социальный пакет", гражданину, включенному в федеральный реестр, кроме ЕДВ.

В набор социальных услуг входят:

- дополнительная бесплатная медицинская помощь, в т.ч. обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача и предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санитарно-курортное лечение.

С января 2005 г. у населения появилась надежда на то, что все граждане, имеющие право на льготу по лекарственному обеспечению, наконец-то ее получат. В связи с этим началась реализация проекта системы дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО). Следует особо отметить, что реализация столь масштабного проекта в рамках России проводится впервые и, соответственно, требует особого контроля, и таким контролем является проведение мониторинга, представляющего собой комплексную систему наблюдений, оценки и прогноза изменений объектов и явлений по реализации Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 г.

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ N 297 от 02.12.2004 г. "О мониторинге мероприятий по предоставлению мер государственной социальной поддержки отдельным категориям граждан в соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ" была утверждена структура, схема и порядок проведения мониторинга по предоставлению мер государственной социальной поддержки.

Мониторинг по выполнению установленных в Российской Федерации обязательств включает расходы финансовых средств для категорий граждан, имеющих право на меры государственной социальной поддержки на:

1) ежемесячную денежную выплату;

2) лекарственное обеспечение;

3) санитарно - курортное лечение граждан;

4) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте;

5) бесплатный проезд на междугородном транспорте к месту санатарно-курортного лечения и обратно;

6) обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, в т.ч. протезными изделиями;

7) реорганизацию системы медико-социальной экспертизы;

8) обеспечение жилищных прав;

9) перевозку несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений.

Мониторинг обязательств субъектов РФ перед гражданами включает в себя расходы финансовых средств на обеспечение мер государственной социальной поддержки:

1) ветеранов труда;

2) лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 по 9 мая 1945 гг. не менее 6 месяцев, исключая период работы на оккупированных территориях СССР;

3) лиц, награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны;

4) жертв политических репрессий: реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий;

5) детей, выплатой ежемесячного пособия на ребенка;

6) осуществление перевозки несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений.

Целью проведения мониторинга по предоставлению мер государственной социальной поддержки является:

получение оперативной информации о ситуации по реализации Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. в регионах России;

контроль за обеспечением социальных прав граждан, расходные полномочия, по реализации которых передаются в ведение субъектов РФ и муниципальных образований, уровень которых должен быть не ниже достигнутого к 31 декабря 2004 г.;

выявление кризисных ситуаций в социальной сфере для принятия оперативных решений;

разработка предложений по корректировке механизма предоставления государственной социальной помощи.

Схема проведения мониторинга мероприятий по предоставлению мер государственной социальной поддержки отдельным категориям граждан в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. включает в себя анализ:

количества поставленных в аптечные организации лекарственных средств по международным непатентованным наименованиям и торговым наименованиям в единицах и суммовом выражении;

количества выписанных рецептов;

количества обслуженных рецептов;

количества поставленных на гарантированное обслуживание рецептов;

количества отказанных в обслуживании рецептов;

количества обеспеченных рецептов в суммовом денежном выражении;

размера финансовых средств, израсходованных на лекарственное обеспечение граждан, получающих социальные услуги;

средней стоимости одного рецепта в регионе;

сумм расходов на отпущенные лекарственные средства одному больному в регионе.

Определен и порядок ведения мониторинга - оценка реализации мероприятий по предоставлению мер государственной социальной поддержки следующим категориям граждан по расходным обязательствам РФ:

инвалидам, в т.ч. детям-инвалидам;

инвалидам воины;

участникам Великой Отечественной войны;

ветеранам боевых действий;

военнослужащим, проходившим военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с менее 6 месяцев;

военнослужащим, награжденным орденами или медалями СССР за службу в указанный период;

лицам, награжденным знаком "Жителю блокадного Ленинграда";

лицам, работавшим в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектах в пределах тыловых границ, действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также членам экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств;

членам семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, членам семей погибших в Великой Отечественной воине лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также членам семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда;

лицам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;

лицам, участвовавшим в работах по ликвидации аварии на производственном объединении "Маяк" и работах по проведению защитных мероприятий и реабилитации радиоактивно загрязненных территорий вдоль реки Теча;

лицам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;

гражданам из подразделений особого риска;

гражданам, награжденным нагрудным знаком "Почетный донор"

Исходными материалами для проведения мониторинга мероприятий по дополнительному лекарственному обеспечению отдельных категорий граждан являются данные систематической отчетности, результаты социологических опросов, письма и обращения граждан.

Сбор первичной информации по системе показателей мониторинга проводится органами исполнительной власти субъектов РФ, а объединение всей полученной информации осуществляется государственными органами в сфере здравоохранения и социального развития, которые кроме свода результатов мониторинга осуществляют и методическое обеспечение работы по сбору необходимой информации. Полученные результаты обрабатываются, уточняются, производится расчет аналитических показателей, которые сводятся в таблицы, дается их описание и анализ.

По результатам мониторинга подготавливаются информационно-аналитические материалы по разделам мониторинга, а ответственные по проведению мониторинга еженедельно предоставляют обобщенные сведения в Минздравсоцразвития России. Необходимо отметить, что в разные периоды реализации системы дополнительного лекарственного обеспечения при проведении мониторинга выделяли различные его составляющие.

Так, на начальном этапе реализации системы ДЛО, а это январь, февраль, март 2005 г., наиболее значимым был вопрос насыщения регионов лекарственными средствами. В связи с чем главное внимание было направлено на результаты поставок лекарственных препаратов в субъекты РФ. При этом анализ проводился по международным непатентованным наименованиям лекарственных средств и по торговым наименованиям в натуральных и суммовых измерителях.

Сравнительные результаты проведенного мониторинга по дополнительному лекарственному обеспечению проводился во 2, 15 и 30 недели 2005 г., которые представлены в таблице 1.

Таблица 1

"Мониторинг лекарственного обеспечения субъектов РФ"

2 неделя			15 неделя [ 30 неделя
МНН	ТН	Сумма отгрузки (в тыс. руб.)	МНН	ТН	Сумма отгрузки (тыс. руб.)	МНН	ТН	Сумма отгрузки (тыс. руб.)
208	509	2 271 665	83	805	9 482 502	322	1031	20 593 376

Мониторинг показал, что фармацевтические организации поставили в субъекты РФ лекарственных средств на суммы:

17.01 - 1,5 млрд. руб.

01.03 - 6 млрд. руб.

01.04 - 7,8 млрд. руб.

01.05 - 11,3 млрд. руб.

01.06 - 14,2 млрд. руб.

01.07 - 16,1 млрд. руб.

01.08 - 20,6 млрд. руб.

01.09 - 24,7 млрд. руб. (Рис. 1, 2).

Однако насыщение лекарственными средствами аптечных организаций регионов РФ не решило проблем, связанных с оперативной выпиской рецептов врачами лечебно-профилактических учреждений, обеспечение и уровень обслуживания лекарствами населения и имеющиеся случаи отказов в обеспечении лекарственными препаратами.

Полученные результаты не дали ответа на главные вопросы - получают ли больные лекарственные средства?

На сколько увеличилась нагрузка на врачей при выписке лекарственных средств?

Как возросла нагрузка на аптечных работников?

Для информативности проведения анализа дополнительно стали собирать информацию о количестве:

- обратившихся за лекарственной помощью населения;

- госпитализированного населения;

больных, обратившихся за амбулаторной помощью;

в сравнении с результатами аналогичного периода до введения Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г.

Расчетным путем получают данные (в %):

уровень обслуживания рецептов;

уровень обслуживания одного пациента;

- доля предъявленных рецептов для обеспечения лекарствами населения;

- доля отсроченного обслуживания рецептов;

доля отказов в лекарственном обеспечении;

количество выписанных рецептов на одного больного;

количество обслуженных рецептов на одного больного.

Все перечисленные данные характеризуют уровень обслуживания населения и дают сведения о том, получает ли больной лекарство и получает ли он его при первичном обращении, а в конечном итоге полученные результаты указывают на действенность государственной программы.

Так, в марте 2005 г. уровень обслуживания выписанных рецептов по Российской Федерации составлял 93,40%, а число рецептов, находящихся на отсроченном обслуживании, составило - 4,78%. К середине мая уровень обслуживания вырос до 97,27%, а количество рецептов на отсроченном обслуживании уменьшилось до 1,76% (Рис. 3).

Полученные результаты указывают на то, что система начала функционировать, больные стали получать лекарственные средства при первом обращении.

По мере дальнейшей реализации программы наряду с существующими проблемами появились другие нерешенные вопросы, а именно:

1. Оплата фармацевтическим организациям за отпущенные лекарственные средства (Рис. 4).

2. Оплата производителям (поставщикам) лекарственных средств (Рис. 5).

3. Дефектура (отсутствие) лекарственных средств.

Указанные вопросы тесным образом взаимосвязаны и от их решения зависит качество оказания лекарственной помощи. По этой причине Росздравнадзор расширил объем собираемой информации, данные представлены в таблицах 2 и 3. Сбору подлежат результаты деятельности фармацевтических организаций и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Полученные данные мониторинга следует направлять министру здравоохранения и социального развития, руководителю Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития для контроля ситуации и принятия управленческих решений.

Таблица 2

Оплата за отпущенные лекарственные средства в апреле 2005 г.

1 неделя			2 неделя			3 неделя
Сумма по счетам, выставлен- ным к оп- лате (тыс. руб.)	Сумма по счетам, прошедшим экспертизу (тыс. руб.)	Сумма мо- тивирован- ного отка- за от оп- латы (тыс. руб.)	Сумма по счетам, выставле- нным к оплате (тыс. руб.)	Сумма по счетам, прошедшим экспертизу (тыс. руб.)	Сумма мо- тивирован- ного отка- за от оп- латы (тыс. руб.)	Сумма по счетам, выставлен- ным к оп- лате (тыс. руб.)	Сумма по счетам, прошедшим экспертизу (тыс.руб.)	Сумма мо- тивиро- ванного отказа от оплаты (тыс. руб.)
2067581	1728151	136384	4271303	3584848	306375	10922322	9121357	9166440

Таблица 3

Оплата производителям лекарственных средств

24.05		21.06		07.07		28.07		18.08		01.09
94603797		1320106		1642011		2498334		3242569		3859452
Отечество	Импорт	Отечеств	Импорт	Отечество	Импорт	Отечество	Импорт	Отечество	Импорт	Отечество	Импорт
				18%	82%	17,3%	82,7%	17,5%	82,5%	19,2%	80,8%

По результатам мониторинга были заслушаны фармацевтические организации, выявлены причины задержки в оплате денежных средств за отпущенные лекарственные препараты. Как показал мониторинг, основной причиной задержки оплаты финансовых средств фармацевтическим организациям явилось увеличение в 2,5-3 раза количества выписанных и обслуженных рецептов.

Это привело к тому, что аптеки не справляются с нагрузкой по обработке рецептов, установленное им программное обеспечение требует доработки и многое другое. Для ускорения процесса обработки рецептов были подключены фармацевтические организации. Стали создаваться центры по обработке льготных рецептов (например в Астрахани), что во многом снизило напряжение по работе с выписанными рецептами.

Проблема своевременной оплаты поставщикам за отправленные в аптечные организации лекарственные средства тесным образом связана с периодически возникающей дефектурой. Это потребовало проведение детального изучения организации работы по ДЛО как у поставщиков, так и у фармацевтических организаций для урегулирования возникающих трудностей.

В процессе реализации системы дополнительного лекарственного обеспечения анализировались и другие вопросы, в частности письма и заявления трудящихся (Рис. 6).

Письменные обращения граждан и органов управления РФ

     Вопросы ДЛО        55,3%

     Иные вопросы       44,7%

Наибольшее число писем от граждан поступило из Москвы, Московской области, С.-Петербурга, Нижнего Новгорода при этом необходимо отметить, что данные мониторинга по лекарственному обеспечению в этих регионах выявили наличие ряда проблем по организации лекарственного обеспечения населения. В тоже время при значительном поступлении писем с жалобами населения из Ростова-на-Дону не совпадают с результатами мониторинга, выявленные показатели не указывают на некачественную организацию работы по лекарственному обеспечению.

Мониторинг используется как для оценки функционирования работы всей системы дополнительного лекарственного обеспечения, так и для оценки работы ее отдельных механизмов. Например, в мае было обеспечено рецептов на сумму 6 млрд. руб., оплачено фармацевтическим организациям 2 млрд. руб., а производители получили денежных средств только на сумму полмиллиона рублей. Результаты мониторинга указывают на то, что в системе отправки-поступления платежей существовали проблемы. Фармацевтические организации не оплачивали производителям за поставленные лекарственные средства в срок. Для разрешения сложившейся ситуации необходимо подключение органов государственной власти.

Информация предоставленная мониторингом дает общую картину состояния организации ДЛО и позволяет руководству понять, как функционирует система в общем. Однако мониторинг не всегда позволяет оценить ситуацию с лекарственным обеспечением в отдельно взятом субъекте Российской Федерации. На последней неделе апреля результаты мониторинга показывали, что доля отсроченного обслуживания рецептов в Московской области составляла 2,92%, а уровень отказов составлял 1,76%. Результаты де-факто показали, что ситуация с лекарственным обеспечением в регионе обстояла хуже, что определилось проверкой Росздравнадзора. Такая же ситуация наблюдалась и в Томской области, где доля отсроченного обслуживания рецептов де-юре не превышала 1,5%, а доля отказов в обеспечении рецептов была не более 1%. Однако при проведенной проверке было обнаружено, что лекарственная помощь предоставляется некачественно, существуют проблемы с управлением товарными запасами, программным обеспечением учета движения товарных потоков.

К сожалению, показатели мониторинга не всегда отражают истинную картину происходящих событий и не всегда достоверны, так как зависят от правильности составления статистических данных и их анализа.

В заключении следует отметить, что система дополнительного лекарственного обеспечения в настоящее время сложилась, а мониторинг является общим отражением функционирования системы. Для дальнейшего совершенствования организации работы и эффективного управления системой ДЛО необходима достоверная информация от ее участников, а глубокий анализ полученных результатов будет способствовать принятию правильных решений для достижения эффективности в предоставлении качественной бесплатной лекарственной помощи отдельным категориям граждан.

Е.А. Тельнова,

заместитель руководителя Федеральной службы по надзору

в сфере здравоохранения и социального развития, к.ф.н.

Н.П. Ярошенко,

И.Л. Вескер,

В.С. Фисенко,

ФГУ "Информационно-методический центр по экспертизе,

учету и анализу обращения средств медицинского применения"

"Ремедиум", N 11, ноябрь 2005 г.