Пояснительная записка к проекту федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" от 22 мая 2004 года N 249, Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 года N 467-р и направлен на комплексное регулирование организации бюджетного процесса в Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс, Кодекс) был принят в 1998 году и вступил в силу (за исключением отдельных положений) с 1 января 2000 года. Несмотря на то, что за последние 7 лет было принято более 20 федеральных законов о внесении в Кодекс существенных изменений и дополнений, в нем сохраняется целый ряд внутренних противоречий и пробелов. Только за 2004-2006 годы Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации по положениям Бюджетного кодекса было принято 24 определения. Многие вопросы бюджетного законодательства Российской Федерации регулируются ежегодным федеральным законом о федеральном бюджете, в том числе - путем приостановления действия отдельных положений Кодекса (на 2007 год приостановлено действие 9 норм). При этом ряд положений Кодекса не соответствует, полностью или частично, современным принципам управления общественными финансами либо препятствует внедрению в бюджетную практику передовых форм и методов организации бюджетного процесса.

Исходя из этого, в документах и материалах Правительства Российской Федерации, рекомендациях профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, заключениях Счетной палаты Российской Федерации неоднократно указывалось на необходимость разработки и внесения системных поправок в Бюджетный кодекс.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2007 году" (далее - Бюджетное послание на 2007 год) отмечается неоправданно затянувшаяся подготовка комплексных изменений в Бюджетный кодекс в целях приведения его в соответствие современным требованиям и принципам эффективного управления общественными финансами, указывается на необходимость расширения самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, создания долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.

Основными новациями, предлагаемыми законопроектом в целях решения этих задач, являются:

1) организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования;

2) переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации - формированию бюджетов на трехлетний период;

3) четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, введение механизмов финансового обеспечения деятельности организаций новых организационно-правовых форм и создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети;

4) упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;

5) планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;

6) системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

7) усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;

8) утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Российской Федерации Бюджетным кодексом с одновременным расширением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.

Кроме того, законопроектом предлагается целый ряд поправок редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок действующей редакции Бюджетного кодекса.

В совокупности предлагаемая законопроектом система поправок создает правовую основу для новой организации бюджетного процесса всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления и в конечном счете - повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

По ряду глав, в том числе касающихся процедур составления и исполнения бюджета, законопроектом предлагаются общие нормы, которые распространяются в равной степени на сферу бюджетной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и относятся ко всем бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. Эти главы одновременно содержат положения о том, что конкретизация и детализация вышеназванных норм устанавливается в зависимости от уровня управления соответствующими нормативными правовыми актами (федеральными, региональными, муниципальными).

Кроме того, имеются главы, закрепляющие общие бюджетные нормы с учетом специфики бюджетного процесса на федеральном уровне.

Наряду с внесением поправок в Бюджетный кодекс законопроектом предлагается признать утратившими силу ряд положений законодательных актов, действие которых в последние годы приостанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Предлагаемые законопроектом поправки могут быть сгруппированы по следующим основным направлениям (разделам и главам Бюджетного кодекса).

6. Источники финансирования дефицита бюджета и государственный (муниципальный) долг (главы 13 и 14 Бюджетного кодекса)

Настоящими главами введены уточнения и определения действующих понятий в части дефицита бюджетов, источников его финансирования, государственного (муниципального) долга, государственных кредитов и гарантий. Основным нововведением, предлагаемым законопроектом является введение ограничения по предельному значению дефицита федерального бюджета, что позволит сохранить объем государственного долга Российской Федерации на экономически безопасном уровне.

С целью решения необходимых задач в области управления государственным внутренним долгом Российской Федерации и управления ликвидностью, законопроект предусматривает отражение в источниках внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета и в Программе государственных внутренних заимствований разницы между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг, и средствами, направленными на их погашение.

Вводится новая статья, предусматривающая списание с государственного внутреннего долга Российской Федерации долговых обязательств, не предъявленных к погашению кредитором в течение срока исковой давности, установленного законодательством Российской Федерации.

Указанная статья предоставляет право Министерству финансов Российской Федерации, как эмитенту государственных ценных бумаг Российской Федерации, признавать досрочно погашенными выкупленные или переоформленные в полном объеме выпуски государственных ценных бумаг Российской Федерации, с которыми Минфин России не планирует проведение в дальнейшем каких-либо операций.

В соответствии с задачей, определенной Бюджетным посланием на 2007 год по обеспечению сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде, установлен целый ряд параметров формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, соблюдение которых должно обеспечиваться в безусловном порядке. Среди таких ограничений - предельные размеры долга и дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, расходов на обслуживание долга.

Введены более жесткие ограничения по предельным значениям долга и дефицита бюджетов в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, имеющих в собственных доходах в течение двух из трех последних финансовых лет высокую долю безвозмездных поступлений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Эти изменения согласуются с положениями Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах (распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 года N 467-р).

Восполнены имеющиеся в Бюджетном кодексе пробелы в части осуществления субъектами Российской Федерации заимствований в иностранной валюте. Детализированы положения в части органов, наделенных правом осуществлять такие заимствования.

Предлагается также дополнить Бюджетный кодекс новой статьей, устанавливающей, что средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме, а также устанавливающей нормативы распределения средств от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена между уровнями бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В первую очередь новации направлены на ликвидацию механизма возмещения расходов организаций, осуществляющих функции продавца государственного и муниципального имущества за счет отчислений от средств, полученных продавцами от покупателей в счет оплаты государственного или муниципального имущества.

Данные изменения направлены на укрепление государственной финансовой дисциплины, повышение прозрачности финансовой системы Российской Федерации, усиление контроля за своевременным поступлением, целевым и эффективным использованием средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

При реализации предложенного бюджетного механизма возмещения затрат организаций, осуществляющих функции продавца государственного и (или) муниципального имущества, в бюджетах всех уровней бюджетной системы Российской Федерации должны быть определены расходы соответствующего бюджета на организацию приватизации государственного или муниципального имущества, что также в полной мере соответствует и бюджетному принципу полноты отражения доходов и расходов бюджетов.

Установление нормативов позволяет избежать возможные резкие изменения сумм поступлений в доходы бюджетов Российской Федерации до разграничения и после разграничения государственной собственности на землю, а также направлено на скорейшее вовлечение в хозяйственный оборот не разграниченных земельных участков и повышение эффективности их использования.

Кроме того, законопроектом предложен ряд поправок, приводящих формулировки положений глав 13 и 14 Бюджетного кодекса в соответствие с вновь вводимыми или изменяемыми нормами других частей Бюджетного кодекса, а также восполняющих правовые пробелы в регулировании государственных (муниципальных) гарантий.

Законопроект предусматривает исключение гарантий из определения заимствований ввиду их разной экономической сути, и их отражение в отдельных программах гарантий. В программах гарантий подлежат отражению объемы предоставляемых, исполняемых и действующих гарантий с указанием источника средств. Обязательства по гарантиям учитываются в объемах внутреннего и внешнего долга и отражаются в долговых книгах как долговые обязательства.

Важной особенностью предлагаемых изменений в Бюджетный кодекс в части государственных и муниципальных гарантий является предложение по изменению источников исполнения гарантий. Так, если гарантия предоставлена с правом регрессного требования, ее исполнение учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета. Данное предложение основывается на экономическом соответствии возникновения временного дефицита средств и временном источнике его погашения. При исполнении гарантийных обязательств за счет бюджетных средств, дефицит покрывается в основном временными возвратными источниками финансирования дефицита бюджета, такими как займы, кредиты. Соответствующие займы, кредиты погашаются за счет бюджетных средств после реализации регрессных требований (которые должны быть обеспечены до выдачи гарантии).

Исполнение обязательств по гарантиям без регресса является по сути субсидией - безвозвратным и безвозмездным расходом, которая покрывается доходами бюджета, а не временными и к тому же платными государственными заимствованиями. Поэтому, в случае, если гарантия предоставляется без права регрессного требования, ее исполнение следует учитывать в расходах бюджета.

Ряд поправок связан с необходимостью определения единого подхода в отражении гарантий как долговых обязательств, предоставления и исполнения гарантий, определения источников исполнения гарантий.

11. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов и рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете (главы 21 и 22 Бюджетного кодекса)

Законопроектом предлагается существенно расширить общие (рамочные) требования к рассмотрению и утверждению бюджетов. Так, введены единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации требования к составу утверждаемых законом (решением) о бюджете показателей, а также представляемым одновременно с проектом бюджета документам и материалам. При этом законодательным (представительным) органам власти предоставлено право детализировать указанные требования применительно к соответствующим бюджетам.

В соответствии с задачей, поставленной Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 году - необходимости модернизации процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, в том числе целесообразности перехода к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе в трех чтениях, законопроектом предложена новая концепция законодательного регулирования порядка рассмотрения и утверждения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (далее - проект федерального бюджета), направленная на упрощение этого порядка и его переориентацию на рассмотрение приоритетных направлений бюджетных расходов.

Основными изменениями, предложенными к главе 22 Кодекса, являются:

упорядочение требований к проекту федерального бюджета и прилагаемых к нему материалов, исходя из общих норм Кодекса и в связи с законодательным утверждением федерального бюджета на 3 года;

рассмотрение проекта федерального бюджета в трех чтениях;

рассмотрение и утверждение в первом чтении, наряду с основными характеристиками проекта федерального бюджета, расходов на исполнение публичных нормативных обязательств и общего объема условно утверждаемых расходов планового периода, подлежащих распределению только в случае подтверждения прогноза доходов на эти годы;

рассмотрение и утверждение во втором чтении бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов, распределения межбюджетных трансфертов (вносимого вместе с соответствующими методиками к первому чтению), утверждение программ предоставления государственных кредитов и государственных гарантий, и утверждения текстовых статей;

рассмотрение и утверждение в третьем чтении ведомственной структуры расходов и проекта федерального бюджета в целом;

уточнение оснований и порядка внесения и рассмотрения изменений в федеральный бюджет.

При этом предлагается конкретизировать порядок применения режима "скользящей трехлетки", предусмотрев утверждение федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период изменений ранее утвержденных на плановый период бюджетных ассигнований (путем их увеличения или сокращения либо введения новых целевых статей и (или) видов расходов) с добавлением бюджетных ассигнований на второй год нового планового периода.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" определяет правовые основы организации бюджетного процесса в Российской Федерации и не требует дополнительных расходов из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" потребует внесение изменений в следующие федеральные законы:

1. Федеральный закон от 20 июля 1995 года N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации";

2. Федеральный закон от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

Кроме того, в целях обеспечения действия норм законопроекта потребуется внесение изменений в Постановления Правительства Российской Федерации:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд";

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 года N 714 "Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета";

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 марта 2005 года N 100 "О Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу";

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 года N 118 "Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год";

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 года N 239 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ";

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2005 года N 694 "Об Инвестиционном фонде Российской Федерации";

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 года N 724 "О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей".