Заключение на проект федерального закона N 386174-4 "О Банке развития" (о создании государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности") (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям от 8 февраля 2007 г. N вн. 3.11-16/92
по проекту федерального закона N 386174-4 " О Банке развития", внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рассмотрел проект федерального закона N 386174-4 "О Банке развития", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Комитет считает важными указанные в законопроекте цели создания и функционирования Банка развития - повышение конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификацию, стимулирование инвестиционной деятельности.

Вместе с тем, по законопроекту имеется ряд замечаний.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации и пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Вместе с тем, в статье 3 законопроекта основными функциями создаваемой государственной корпорации заявлены осуществление финансирования инвестиционных проектов, участие в сделках, осуществление деятельности доверительного управляющего ценными бумагами и иным имуществом и т.д. Реализация указанных функций подразумевает размещение капитала в первую очередь для получения прибыли, а не в целях поддержки приоритетных для государства направлений экономического развития.

К тому же, по мнению Комитета, наделение Банка развития широким спектром функций, связанных с предпринимательской деятельностью (то есть с целью извлечения прибыли), приведет к нарушению равных конкурентных условий работы частных банков и иных кредитных организаций.

Кроме того, наделение некоммерческой организации многими функциями, предусмотренными законопроектом, противоречит законодательству Российской Федерации. Так, например, Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" не предусматривает возможности осуществления банковских операций некоммерческими организациями. В соответствии со статьей 819 Гражданского кодекса Российской Федерации кредит предоставляют только банки и иные кредитные организации. Экспертиза инвестиционных проектов отменена Федеральным законом от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ. Вместе с тем, законопроект не предусматривает внесение каких-либо изменений в указанные федеральные законы.

Ряд функций Банка развития, предусмотренных законопроектом, дублируют функции иных организаций, созданных Российской Федерацией. Так, например, к числу функций Банка развития относится участие в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства. Однако, в настоящее время эти задачи выполняются в рамках Инвестиционного фонда Российской Федерации, исходя из чего предлагается фактически дублировать недавно созданный инструмент инвестиционной политики.

Указанное замечание справедливо и в отношении функций Банка развития по обеспечению функционирования особых экономических зон, поскольку эта задача решается ОАО "Особые экономические зоны".

Отдельно следует отметить такое направление деятельности Банка развития как "участие в реализации федеральных целевых программ и государственных инвестиционных программ, проектов, включая внешнеэкономические" (п. 11 ч. 3 ст. 3 законопроекта). Указанная формулировка подразумевает, что Банк развития будет обладать особыми правами и полномочиями в реализации проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета. В то же время, совершенно не ясно, на каком основании и, главное, с использованием какого механизма эти функции могут быть реализованы.

Таким образом, положения законопроекта о функциях Банка развития требуют дополнительной проработки, с учетом выбранной организационно-правовой формы указанной некоммерческой организации и заявленных в законопроекте целях.

В законопроекте отсутствуют положение о порядке и критериях отбора инвестиционных проектов. В связи с этим совершенно не понятно как будет осуществляться выбор таких проектов Банком развития, и как в связи с этим будет решатся задача, указанная в пояснительной записке к законопроекту, - обеспечение привлекательности определенных сегментов экономики для частного капитала.

Требуют дополнительной проработки также вопросы, связанные с правовым регулированием деятельности Банка развития.

Так, в соответствии с частью 3 статьи 4 законопроекта "основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Банка развития, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления займов и кредитов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий устанавливаются в Меморандуме о финансовой политике Банка развития, одобряемом Правительством". В свою очередь, порядок подготовки данного Меморандума, его содержание и период действия определяется Правительством Российской Федерации.

По мнению Комитета, данные вопросы имеют принципиальный характер, непосредственно обеспечивают возможности Банка развития выполнять свои функции, а, следовательно, должны регулироваться федеральным законом, а не решениями Правительства Российской Федерации.

В целом, важно отметить, что в соответствии с законопроектом практически полностью отсутствуют права Федерального Собрания Российской Федерации даже в части осуществления контроля, наблюдения за деятельностью Банка развития. В частности, состав и сроки представления информации (материалов) о деятельности Банка развития определяется исключительно Правительством Российской Федерации и представляется также только в Правительство Российской Федерации и Центральный Банк Российской Федерации. Законопроект предусматривает принятие нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и по многим иным принципиальным вопросам деятельности Банка развития: положение о наблюдательном совете Банка развития, состав наблюдательного совета, размер уставного капитала Банка развития, порядок реорганизации Банка развития, порядок участия в реализации инвестиционных проектов и т.д. По мнению Комитета, эти вопросы должны быть урегулированы в законопроекте, учитывая их значимость для деятельности Банка развития в целом

Кроме того, положение статьей 19 законопроекта, согласно которому порядок реорганизации Банка развития устанавливается Правительством Российской Федерации, не соответствует пункту 3 статьи 7.1 Закона о некоммерческих организациях, в соответствии с которым в законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.

По мнению Комитета, недостаточно проработаны и финансово-экономические последствия реализации законопроекта. Отсутствуют пояснения и обоснования к минимальному размеру уставного капитала Банка развития (70,0 млрд. рублей), устанавливаемому статьей 18 законопроекта.

Финансово-экономическое обоснование в целом не отвечает установленным требованиям и не содержит сведений об оценке эффективности Банка развития, возможной величине дополнительных взносов в уставный капитал банка за счет средств федерального бюджета в 2008-2010 годах и т.д.

Необходимо дополнительно проработать вопрос об обеспечении прозрачности и предсказуемости формирования уставного капитала Банка развития за счет средств федерального бюджета, о возможности и механизме участия Банка развития в реализации федеральных целевых программ и иных инвестиционных проектов, в том числе с точки зрения подотчетности и обеспечения целевого характера расходования средств.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям считает, что проект федерального закона "О Банке развития" может быть поддержан и рекомендован к принятию в первом чтении только при условии его существенной доработки ко второму чтению с учетом указанных замечаний.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум