Заключение на проект федерального закона N 92466-4 "О внесении дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях" (об установлении ответственности за употребление в общественных местах алкогольной и спиртосодержащей продукции и алкогольного пива) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по конституционному законодательству и государственному строительству от 18 ноября 2005 г.
на проект федерального закона (N 217354-4) "Об информации, информационных технологиях и защите информации", внесенный Правительством Российской Федерации

Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона (N 217354-4) "Об информации, информационных технологиях и защите информации", внесенный Правительством Российской Федерации.

В законопроекте определяется система российского законодательства, посвященного информации, информационным технологиям и защите информации, устанавливаются и детализируются базовые правовые понятия, касающиеся информации, информационных сетей и систем, содержится классификация различных видов информации, устанавливаются правовой статус обладателей и пользователей информации, определяется правовой режим функционирования различных информационных систем, регулируются различные общественные отношения, связанные с осуществлением поиска, хранения, обработки, предоставления, распространения и защиты информации, а также рассматриваются иные основополагающие вопросы информационной сферы.

Представленный законопроект должен заменить ныне действующие базовые законодательные акты, регулирующее информационные отношения, - в первую очередь, Федеральный закон от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (в редакции Федерального закона от 10 января 2003 года N 15-ФЗ), а также Федеральный закон от 4 июля 1996 года N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене", - и, кроме того, расширить и дополнить новейшим техническим и технологическим содержанием объем законодательного регулирования различных аспектов информационной сферы (например вопросов, касающихся информационных технологий, функционирования информационных систем и т.д.).

Представленный законопроект соответствует Конституции Российской Федерации.

При этом, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что в силу особой приоритетности и всеобъемлющего, по сути, глобального, характера информационных процессов в современных общественных условиях, значимость рассматриваемого законопроекта не ограничивается рамками только одной лишь информационной сферы, а касается и основополагающих конституционно-правовых механизмов, что непосредственно вытекает из положения пункта "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которому правовое регулирование вопросов информации отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации.

Данная ситуация накладывает дополнительные требования не только к правильности и обоснованности изложения в представленном законопроекте норм, посвященных непосредственному предмету его регулирования, - различным общественным отношениям, возникающим в информационной сфере, - но и вызывает необходимость его правовой оценки с более общих, системных позиций.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству относится весьма позитивно и выражает поддержку субъекту права законодательной инициативы - Правительству Российской Федерации - в его стремлении добиться усовершенствования информационного законодательства и обеспечить соответствие уровня правового регулирования вопросов информационной сферы с актуальностью различных информационных процессов и отмечает, что по сравнению с действующим Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации" в законопроекте значительно более подробно раскрыты правила, касающиеся поиска, хранения, обработки и, особенно, предоставления и распространения информации, и вопросы функционирования информационных систем.

Вместе с тем, Комитет считает необходимым отметить, что методология и конкретная реализация решения задач по дальнейшему совершенствованию информационного законодательства, - в том виде, в каком они воплощены в рамках представленного законопроекта, - очевидно, не являются оптимальными.

Во-первых, название законопроекта не вполне точно отражает его содержание: данное замечание относится к правовому регулированию информационных технологий, которое в законопроекте - за исключением нескольких положений в статьях 2 "("Основные понятия") и 13 ("Основы государственной политики в области применения информационных технологий") - фактически, не затрагивается.

Во-вторых, целый ряд ключевых понятий рассматриваемого законопроекта, - такие, как "информация", "информационная система", "пользователь информации", - не соответствуют аналогичным понятиям действующего Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации". Соответственно, в силу этого законопроекта - по сравнению с названным Федеральным законом - совершенно по новому могут регулироваться и связанные с этими понятиями определенные общественные отношения. (Такую же несогласованность содержания отдельных понятий законопроекта можно отметить и в отношении некоторых других его терминов; например, имеющееся в законопроекте понятие "документ" не вполне сочетается с аналогичным понятием, использованным в Федеральном законе "Об обязательном экземпляре документов".)

Учитывая многогранность и сложность различных аспектов информационно-правовых отношений, подобные нововведения информационных терминов в действующем законодательстве могут существенно и, к сожалению, не всегда достаточно благоприятно, отразиться на регулировании каких-либо информационных процессов, - тем более, что к терминам, используемым в Федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации" адаптированы положения многих других правовых актов, также затрагивающих вопросы информационной сферы. Негативность данной ситуации усугубляется тем, что каких-либо специальных "адаптационных" норм, направленных на преодоление подобных терминологических "нестыковок" рассматриваемым законопроектом N 217354-4 не предусмотрено.

Некоторые понятия, используемые в законопроекте, имеют внутреннюю несогласованность: это относится, например, к терминам "обладатель информации", содержащимся в статье 2 пункт 5 и в статье 5.

В-третьих, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству полагает, что не вполне оправданной является общая концепция структуры правового регулирования всей информационной сферы, вытекающая как из самого содержания рассматриваемого законопроекта N 217354-4, так и изложенная в пояснительной записке к нему.

Так, согласно приложенным к законопроекту документам, в его развитие предполагается принять, в частности, федеральные законы "Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления", "О персональных данных" и "О служебной тайне".

В данной связи Комитет считает, что введение в сферу законодательного регулирования информационных отношений нормативных правовых актов, касающихся лишь отдельных (хотя и безусловно необходимых) аспектов информационной сферы, - например, федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления" - не будет способствовать системному, а значит, и эффективному регулированию всей совокупности соответствующих вопросов.

Комитет полагает, что направления дальнейшего развития российского информационного законодательства связаны с его оформлением, по возможности, в едином законодательном акте или, по крайней мере, в минимальных (по числу) законодательных актах - например, в действующем Федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации" (посредством совершенствования отдельных положений этого федерального закона и дополнением его новыми разделами (главами), устанавливающими, в частности, особенности предоставления, распространения или получения информации в отношении конкретных правообладателей или пользователей информационных ресурсов). Направление дальнейшего совершенствования правового регулирования информационных процессов может быть связано также с принятием нового комплексного законодательного акта ("информатизационного кодекса"), в котором могли бы быть систематизированы все основные вопросы и учтены все новейшие технологические достижения и потребности правового регулирования как в информационной, так и в смежной с ней сферах.

В любом случае, по мнению Комитета, дальнейшее нормативно-правовое обеспечение информационных процессов и, в частности, тех новых вопросов, которым посвящен рассматриваемый законопроект N 217354-4, должно осуществляться на системной основе и не путем дальнейшей деконсолидации информационного законодательства, - что весьма сильно затрудняет его правильное и эффективное применение.

Наконец, в-четвертых, Комитет считает, что если будет принята общая концепция развития отечественного информационного законодательства, предложенная в соответствии с проектом федерального закона N 217354-4 "Об информации, информационных технологиях и защите информации", - то вместе с данным законопроектом единым блоком должны быть отрегулированы, отредактированы и приняты также и другие законопроекты связанной тематики, внесенные в Государственную Думу Правительством Российской Федерации вместе с рассматриваемым законопроектом: проект федерального закона N 217352-4 "О персональных данных", проект федерального закона N 217346-4 "О ратификации Конвенции Совета Европы "О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных" и законопроект N 217355-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы "О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных". Предварительная экспертиза указанных законопроектов показала, что они нуждаются в доработке, однако такая доработка во многом должна осуществляться совместно с внесением необходимых изменений и в текст рассматриваемого проекта федерального закона N 217354-4.

Таким образом, в отношении представленного законопроекта "Об информации, информационных технологиях и защите информации" Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает ряд существенных недостатков. Вместе с тем, полагаем возможным устранение этих и некоторых других, не отмеченных в настоящем Заключении малозначительных недостатков (в основном, редакционного и технико-юридического характера) посредством доработки указанного законопроекта после его предполагаемого принятия в первом чтении.

Настоящее Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству "17" ноября 2005 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин