Заключение на проект федерального закона N 92466-4 "О внесении дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях" (об установлении ответственности за употребление в общественных местах алкогольной и спиртосодержащей продукции и алкогольного пива) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания РФ от 8 ноября 2005 г. N вн.2.2-1/3305
по проекту федерального закона N 217354-4 "Об информации, информационных технологиях и защите информации", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение)

1. Рассматриваемый законопроект в отличие от действующего Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" направлен в основном на регулирование вопросов, касающихся поиска, хранения, обработки и распространения информации, а не на отношения, связанные с материальными носителями информации (информационными ресурсами, документами).

Вместе с тем, полагаем, что правовое регулирование "информации" нуждается в конкретизации с учетом разных ее видов (общедоступной информации, к которой относится значительная часть информации; информации, касающейся прав граждан, доступ к которой может быть ограничен; информации, как объекта гражданского оборота, которая может быть открытой, либо в режиме коммерческой тайны, и др.).

2. В законопроекте (см. преамбулу) указано, что закон создает правовые основания для реализации права (каждого) на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации. Однако такие права предусмотрены прежде всего Конституцией Российской Федерации (часть 4 статьи 29) и по сути своей являются непосредственно действующими (статья 18).

Одновременно в законопроекте воспроизводятся отдельные положения Конституции Российской Федерации, в чем, на наш взгляд, нет необходимости. Тем более, что воспроизведение этих положений является неточным (см., например, часть 4 статьи 9). Так, согласно части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, тогда как в проекте говорится только о "действии (бездействии)", а кроме того не упоминаются общественные организации.

3. Необходимо уточнить статут "информации" и правомерность распространения в отношении нее правового регулирования, свойственного объектам интеллектуальной собственности, в том числе правомерность применения лицензионных договоров, заключаемых в отношении объектов исключительных прав (статья 6).

Следует учесть, что вопрос о том, какие объекты относятся к интеллектуальной собственности (объектам исключительного права), регулируются прежде всего рамками международных договоров Российской Федерации (см, например Конвенцию, учреждающую Всемирную организацию интеллектуальной собственности, статью 2), Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ), а также рядом специальных законов в области интеллектуальной собственности, согласно которым действие исключительных прав ограничено определенным сроком. Кроме того, если обратиться к положениям статей 128, 129 ГК РФ, то из них следует вывод о том, что объектом гражданских прав и гражданского оборота (в отличие от результатов интеллектуальной деятельности, являющихся объектами исключительного права), является сама "информация", а не права на нее.

4. Внутренне противоречив понятийный аппарат законопроекта. Так, например, приведенное определение понятия "обладатель информации" (пункт 5 статьи 2) не согласуется с положениями статьи 5 проекта, содержащими иное его определение. Определение понятия "документ" требуют согласования с определением понятия "документ", содержащимся в Федеральном законе "Об обязательном экземпляре документов" и т.д.

5. Законопроект включает в понятие "законодательство Российской Федерации" (статья 3) наряду с федеральными законами также "иные нормативные правовые акты", однако неясно, об актах какого уровня идет речь, а в целом нет ясности, в чьем ведении находится регулирование рассматриваемых отношений в области информации.

6. Законопроектом рассматриваются вопросы технического регулирования, которые являются предметом Федерального закона "О техническом регулировании". Так, в части 3 статьи 3 проекта говорится о том, что особенности эксплуатации государственных и муниципальных информационных систем могут устанавливаться правовыми актами соответственно уполномоченных государственных органов и органов местного самоуправления. При этом согласно пункту 3 статьи 2 проекта под информационной системой понимаются совокупность информации и средств, обеспечивающих ее поиск, обработку, распространение и т.п.

В этой связи следует учесть, что согласно вышеуказанному Федеральному закону (см., например статью 2) обязательные требования, в том числе к продукции (то есть к результату деятельности, представленному в материально-вещественной форме и предназначенному для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях) и процессам эксплуатации устанавливаются техническими регламентами, а в целях добровольного многократного использования - характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов эксплуатации устанавливаются в стандартах. Кроме того, данным Федеральным законом не предусматривается принятие каких-либо правовых актов в области технического регулирования некими "уполномоченными государственными органами" и органами местного самоуправления, а федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьей 5 данного Федерального закона.

В проекте (часть 5 статьи 16) указывается, что технические средства, программно-технические средства, средства защиты информации, содержащиеся в государственной информационной системе, должны иметь подтверждение "соответствия обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании". Следовательно, в данном случае речь идет об обязательном подтверждении соответствия, которое проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента (см. статью 23 Федерального закона). При этом именно в техническом регламенте должен содержаться исчерпывающий перечень продукции и других объектов технического регулирования (см. пункт 3 статьи 7 Федерального закона). Однако в проекте указываются средства, подлежащие обязательному подтверждению соответствия, с чем нельзя согласиться.

7. Из проекта следует (пункт 2 части 2 статьи 4), что доступ к информации может быть ограничен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации, что не согласуется с другими его положениями (пунктом 2 части 5 этой же статьи), предлагающими установить "допустимость установления ограничений на доступ к информации только федеральным законом" (см. также статью 9 проекта).

8. В проекте (часть 2 статьи 13) указано, что государственные органы Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (по сути все одновременно) участвуют в разработке и реализации федеральных и региональных целевых программ в сфере применения информационных технологий, а также создают государственный и муниципальные информационные программы и обеспечивают доступ к содержащейся в них информации. Данные положения не соответствуют Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (см., например, статьи 1 и 26.3) о необходимости разграничения полномочий этих органов.

9. Полагаем, что требования в сфере защиты информации, могут устанавливать не только указанные в части 4 статьи 16 проекта органы. Так, например, Положением о Министерстве информационных технологий и связи Российской Федерации (подпункт 5.2.3.), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2004 г. N 311, установлено, что это Министерство принимает нормативные правовые акты, в том числе и требования по защите сетей связи от несанкционированного доступа к ним и передаваемой по ним информации (см. также статьи 12 и 26 Федерального закона "О связи").

10. Проектом рассматриваются вопросы ответственности, в том числе и административной, которые нуждаются в уточнении. Так, например, в части 2 статьи 18 речь идет об ответственности за несанкционированное использование информации ограниченного доступа, а также указываются иные правонарушения, связанные с использованием информации.

В этой связи следует иметь в виду, что в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) непосредственно отсутствует состав правонарушения, связанный с несанкционированным использованием информации ограниченного доступа (см. например, статьи 13.11 и 13.14). Кроме того, в отношении иных видов правонарушений, очевидно, имелось в виду именно незаконное использование информации.

В статье 19 проекта указываются, как общий состав нарушения (нарушение настоящего Федерального закона либо установленных им требований - часть 1), так и конкретные составы нарушений (нарушение права доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (часть 2), нарушение конфиденциальности информации (часть 3), которые поглощаются общим составом и поэтому их следует исключить из проекта. Кроме того, обращаем внимание, что нарушения, указанные в частях 2 и 3 статьи 19 проекта, не согласуются со статьями особенной части КоАП РФ. Так, например, статьей 5.39 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность всех должностных лиц (а не только государственных органов и органов местного самоуправления, как это указано проектом) за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации. А статьей 13.14 КоАП РФ установлена ответственность за разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации именно в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, что не учтено проектом. В этой связи обращаем внимание, что согласно статье 1.3. КоАП РФ именно в данном Кодексе, а не в ином законодательном акте, устанавливается административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами.

В части 5 статьи 19 проекта говорится об освобождении лица от ответственности. Если в данном случае речь идет, в том числе и об административной ответственности, то возможность освобождения от административной ответственности в КоАП РФ предусмотрена лишь в отношении несовершеннолетних в установленных случаях (см. статью 2.3 КоАП РФ), а также при малозначительности совершенного нарушения (статья 2.9 КоАП РФ), что вряд ли имелось в виду проектом (см. часть 4 статьи 19).

11. Статья 19 проекта предусматривает уголовную ответственность за нарушение требований закона. При этом Уголовный кодекс Российской Федерации устанавливает ответственность лишь за нарушение неприкосновенности частной жизни (статья 137), т.е. незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации, а также неправомерный доступ к компьютерной информации (статья 272). Таким образом, терминология, используемая в Уголовном кодексе Российской Федерации, не совпадает с терминологией, используемой в проекте, несмотря на то, что по некоторым параметрам речь может идти об одном и том же предмете. Например, под личной тайной можно понимать "информацию, доступ к которой ограничен ее обладателем" (пункт 3 части второй статьи 4 проекта). Уголовная ответственность предусмотрена лишь за неправомерный доступ к компьютерной информации, за неправомерный доступ к информации на иных носителях такая ответственность отсутствует. Таким образом, для того, чтобы защитить информацию и информационные технологии уголовно-правовыми мерами необходимы соответствующие изменения Уголовного кодекса Российской Федерации.

Замечания, касающиеся юридической техники исполнения законопроекта, передаются в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев