Пояснительная записка к проекту федерального закона N 247064-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части дополнения перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в целях приведения положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) в соответствие с Конституцией Российской Федерации и действующим федеральным законодательством.

Действующей редакцией Федерального закона предусмотрен подход, при котором муниципальные образования вправе иметь в муниципальной собственности только то имущество, которое используется в целях решения конкретных вопросов местного значения, осуществления переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, либо имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Такой подход закреплен в частях 1-4 статьи 50 Федерального закона, устанавливающих исчерпывающий перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, и в положениях части 5 статьи 50, пункта 4 части 8 статьи 85 Федерального закона, предусматривающих обязанность органов местного самоуправления по отчуждению или перепрофилированию имущества, не соответствующего требованиям статьи 50 Федерального закона.

Представляется, что подобный подход в регулировании имущественных прав муниципальных образований противоречит Конституции Российской Федерации, Гражданскому и Бюджетному кодексам Российской Федерации по следующим основаниям.

1. Согласно части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Соответствующие гарантии осуществления местного самоуправления по владению, пользованию, распоряжению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета конкретизированы в нормах федеральных законов, в том числе в нормах Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающих принципы бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации одной из разновидностей доходов бюджетов являются неналоговые доходы, к числу которых относятся в том числе доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. К данной категории доходов отнесены, например, поступления арендной платы от сдачи в аренду муниципального имущества. Исходя из принципа сбалансированности бюджетов (статья 33 БК РФ), органы местного самоуправления обязаны принимать меры к увеличению доходных источников местных бюджетов. Вместе с тем положения статьи 50 и пункта 4 части 8 статьи 85 Федерального закона фактически не допускают наличие после 1 января 2009 года в муниципальной собственности имущества, которое может быть использовано исключительно для получения неналоговых доходов местных бюджетов, так как такое имущество не может быть отнесено ни к одной из категорий, предусмотренных статьей 50 Федерального закона. Такой подход противоречит вышеупомянутой конституционной гарантии местного самоуправления по самостоятельному формированию, утверждению и исполнению местного бюджета.

2. В соответствии с частью 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Муниципальные образования являются одними из субъектов гражданских прав, и они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений, в том числе с гражданами и юридическими лицами (статья 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). Соответственно, положение части 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации в полной мере распространяется на муниципалитеты.

Из содержания положений статьи 50 и пункта 4 части 8 статьи 85 Федерального закона невозможно сделать вывод о наличии одной из вышеперечисленных целей ограничения имущественных прав муниципальных образований. Вместе с тем даже если предположить, что право собственности муниципальных образований на некоторые виды имущества ограничено в целях защиты прав и законных интересов других лиц, такого рода ограничения по смыслу статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации должны быть установлены в отношении конкретных видов имущества, а не по остаточному принципу, как это сделано в Федеральном законе. В случае же установления запрета по нахождению в собственности муниципального образования, например, нежилого помещения, которое могло бы сдаваться муниципалитетом в аренду для пополнения доходов местного бюджета, конституционно значимые цели введения такого запрета (а следовательно, и основания его введения) отсутствуют.

Следует отметить, что вышеперечисленные положения гражданского законодательства являются ни чем иным как конкретизацией конституционных положений, в частности, части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, предусматривающей признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

С учетом вышеизложенного законопроект направлен на закрепление в Федеральном законе открытого перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

Справка
о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования

Федеральное законодательство:

1. Конституция Российской Федерации;

2. Федеральный закон от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Перечень
нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия актов федерального законодательства.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Реализация федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.