Пояснительная записка к проекту федерального закона N 275914-4 "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" (об упрощенной системе регистрации и учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и по месту пребывания в РФ) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"

Проект федерального закона направлен на обеспечение миграционной привлекательности Российской Федерации и формирование качественно нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Его внедрение позволит нашему государству более эффективно управлять миграционными процессами, сократить нелегальную иммиграцию, и в то же время существенно повысить уровень конституционно-правовых гарантий прав соотечественников и других категорий иностранцев, желающих трудиться и жить в Российской Федерации.

Новый порядок миграционного учета является одним из первоочередных элементов в создании системы более качественного иммиграционного контроля для решения задачи привлечения в Россию квалифицированной рабочей силы, особенно из стран СНГ. Он позволит снять излишние административные барьеры для тех специалистов, в притоке которых наша страна наиболее остро нуждается. В то же время органы государственной власти получат достоверную статистику о пребывании в России иностранных граждан и лиц без гражданства, а как результат - новые возможности для оздоровления миграционной и демографической ситуации.

Необходимость разработки представленного законопроекта вызвана тем, что до настоящего времени общественные отношения в сфере миграционного учета не были урегулированы законодательством Российской Федерации. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", и другие действующие нормативные правовые акты не позволяют быстро и эффективно учитывать пространственные перемещения иностранных физических лиц по территории России. Отсутствие системы персонифицированной ответственности за учет иммигрантов снижает качество борьбы с преступностью и решения других социально-экономических задач.

Предлагаемый порядок миграционного учета представляется самостоятельным предметом правового регулирования, который не может быть урегулирован путем внесения отдельных поправок в действующие законы, что обусловило его оформление в виде самостоятельного федерального закона.

Законопроект основывается на принципиально новом подходе, ориентированном на формирование в нашей стране распределенной системы учетных функций, взаимного дополнения компетенции государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц, участвующих в миграционном учете. Этот порядок охватывает все три основных участка иммиграционного контроля: при пересечении государственной границы Российской Федерации, при изменении места жительства, а также по месту пребывания.

Основной доминантой законопроекта является строгое соблюдение конституционных и международно-правовых стандартов прав человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Законопроект содержит новые для российского законодательства правовые категории, цели, принципы и содержание правовых механизмов сбора, обобщения, фиксации, использования и хранения необходимой информации о миграционных процессах в стране с целью выработки и реализации государственной миграционной политики, обеспечения гарантий соблюдения прав человека в процессе осуществления миграционного учета.

В законопроекте дан исчерпывающий перечень персональных сведений об иностранных гражданах и лицах без гражданства, фиксируемых при миграционном учете в информационно-миграционном банке данных, создание которого предусматривается законопроектом. Порядок защиты, пополнения, доступа и использования информационно-миграционного банка данных отнесен к ведению Правительства Российской Федерации. Законопроект предусматривает четкое распределение полномочий федеральных органов исполнительной власти в области миграционного учета.

Законопроектом предполагается закрепить конкретное содержание обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства "предоставлять сведения и осуществлять другие юридически значимые действия, установленные настоящим Федеральным законом" (ч. 1 ст. 7). Проект содержит конкретизированные предписания о том, что "иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие статус постоянно проживающих в Российской Федерации, подлежат регистрации по официальному месту жительства и учету по месту пребывания" (ч. 2 ст. 7 проекта).

В Проекте определены права этих лиц и гарантии их соблюдения и защиты, в том числе закрепляется право на ознакомление со своими персональными данными, собранными в процессе миграционного учета (статья 8 законопроекта).

Концепция законопроекта соответствует международным обязательствам Российской Федерацией и рекомендациям мирового сообщества по внедрению эффективных процедуры регистрации передвижений населения, надежных информационных сетей сбора данных в статистических целях, а также планирования и регулирования миграционных потоков. Соответствие законопроекта общепризнанным международно-правовым стандартам выражается в закреплении в нем уведомительного характера миграционного учета. Разрешительный порядок регистрации по официальному месту жительства и учета по месту пребывания допускается только в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия и в иных случаях, предусмотренных федеральными законами (статья 6 законопроекта).

Для различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства предусмотрены гибкие модели миграционного учета в зависимости от их иммиграционного статуса на территории Российской Федерации - регистрация по официальному месту жительства или учет по месту пребывания. Законопроект прекращает практику ежегодной перерегистрации иностранных граждан и в максимальной степени упрощает для них административные процедуры постановки на учет по месту пребывания и снятия с учета по прежнему месту пребывания, вплоть до использования почтового уведомления (статья 22 проекта).

Наличие полной и достоверной информации о состоянии миграционных процессов необходимо для выработки и реализации эффективной государственной миграционной политики, включая предотвращение негативных тенденций развития миграционной и демографической ситуации. Данные миграционного учета обеспечат решение ряда практических задач в области управления в кризисных ситуациях, планирования развития территорий и рационального распределения трудовых ресурсов в Российской Федерации.

Законопроект имеет антикоррупционную направленность. С введением уведомительного порядка миграционного учета, будет положен конец деятельности по оказанию разного рода нелегальных регистрационных услуг для иностранцев, прибывших в Россию.

В случае принятия законопроекта он станет надежным элементом укрепления национальной безопасности и конституционных основ российской государственности.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации",
(вносимому депутатами Государственной Думы Володиным В.В., Морозовым О.В., Пехтиным В.А., Плигиным В.Н.)

Представленный проект федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" предусматривает расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, связанные как с деятельностью специализированных органов миграционного учета (Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов), так и органов, выполняющих при осуществлении миграционного учета отдельные учетно-регистрационные функции (например, в процессе учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их пребывания на территории Российской Федерации).

Несмотря на то, что основные расходы, связанные с осуществлением миграционного учета, в основном, уже учитываются в составе нынешних затрат из федерального бюджета на организацию деятельности указанных органов в сегодняшних условиях (при осуществлении регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и по месту пребывания в Российской Федерации), - в связи с принятием федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" возникает необходимость в дополнительных ассигнованиях из централизованных финансовых источников для достижения некоторых новых целей, сформулированных в названном законе, и выполнения связанных с ними практических мероприятий.

К числу таких дополнительных расходов можно отнести:

1) затраты на изготовление бланков уведомлений иностранного гражданина или лица без гражданства либо принимающей их стороны о прибытии указанных иностранного гражданина и лица без гражданства в место пребывания, а также дополнительные затраты на изготовление других документов, используемых при осуществлении миграционного учета (в том числе, в связи с изменением форм таких документов вследствие установления новых учетно-регистрационных правил);

2) затраты на разработку, внедрение и функционирование в органах миграционного учета специальных компьютерных программ, необходимых для фиксации в электронном виде данных и сведений, наличие которых необходимо в процессе осуществления миграционного учета;

3) затраты, связанные с ведением информационно-миграционного банка данных (в том числе со сбором, хранением, защитой, предоставлением и изменением в установленном порядке содержащихся в нем сведений);

4) возможные дополнительные затраты, вытекающие из необходимости практической реализации устанавливаемых новым федеральным законом целей и принципов миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Данные цели и принципы миграционного учета, - исходя из его уведомительного характера, - предусматривают существенную либерализацию учетно-регистрационных правил и предполагают возможность и доступность оперативного и качественного совершения всех необходимых для осуществления указанного учета действий. Такие критерии миграционного учета вызывают необходимость определенной корректировки режима работы органов миграционного учета, - в частности, в сторону увеличения продолжительности такого режима в подразделениях, непосредственно занятых в сфере регистрационо-учетной деятельности, и расширения общей доступности указанных подразделений. В свою очередь, это влечет увеличение общей нагрузки на должностных лиц таких подразделений, а, значит, и актуализирует вопросы об увеличении штатных единиц соответствующих должностей и о дополнительном материально-техническом обеспечении данных подразделений;

5) предстоящая отмена государственной пошлины, взимаемой в настоящее время за регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их пребывания.

Таким образом, осуществление всех отмеченных выше мероприятий в сфере миграционного учета влечет изменение соответствующих финансовых обязательств государства, и в целом вызывает необходимость дополнительного финансирования за счет средств государственного бюджета в сумме около 100 млн.рублей.

В связи с изложенным, в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и частью 1 (пункт "д") статьи 105 Регламента Государственной Думы на указанный законопроект требуется заключение Правительства Российской Федерации.

Перечень
федеральных законов и иных актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию
в связи с принятием проекта федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации",
(вносимого депутатами Государственной Думы Володиным В.В., Морозовым О.В., Пехтиным В.А., Плигиным В.Н.)

Принятие вносимого проекта федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" - в предложенной редакции - потребует внесения различных изменений в несколько законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, - в первую очередь, достаточно многочисленных изменений кодификационного характера, связанных с применяемыми в законопроекте терминологическими новациями: "миграционный учет", "официальное место жительства", "принимающая сторона" и другими.

С учетом данных новаций внесение изменений понятийного и терминологического характера потребуется в целях корректировки содержания отдельных базовых понятий, уже зафиксированных в действующем законодательстве Российской Федерации ("место жительства" и "место пребывания"). При этом, в отдельных нормативных правовых актах потребуется если не существенная корректировка указанных понятий, то, по крайней мере, их определенное уточнение.

Так, в целях применения в федеральном законодательстве единообразной терминологии потребуют изменения в Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в Таможенный и Гражданский кодексы Российской Федерации, в Федеральный закон от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в Налоговый кодекс РФ, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации, а также в некоторые другие законодательные и подзаконные акты Российской Федерации федерального уровня.

Вмесите с тем, необходимо отметить, что хотя введение в представленном законопроекте новых определений, - например, понятия "официальное место жительства", - в некоторых случаях вызовет необходимость замены или уточнения ныне используемого термина "место жительства", - далеко не во всех законодательных актах, содержащих этот термин (примерно около 200 актов), такие замены или уточнения потребуются даже частично. (Например, введение указанного термина не влечет безусловную корректировку понятия места жительства, содержащегося в статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку оно имеет общеопределительное значение, - хотя с учетом основополагающего значения этого понятия для других статей ГК и для других актов гражданского законодательства некоторые уточнения данного термина в статье 20 ГК РФ, очевидно, также будут необходимы. В то же время, совершенно определенно потребуются изменения, например, в статьи 1195 и 1199 части III Гражданского кодекса, поскольку эти статьи затрагивают вопросы правового статуса именно иностранных граждан и лиц без гражданства, и поэтому используемые в них понятия места жительства приобретают вполне конкретный характер и для предмета регулирования представленного проекта федерального закона.)

Изменения терминологического характера, внесение которых потребуется в действующие законодательные акты Российской Федерации после принятия предложенного законопроекта, касаются не только нового изложения некоторых вышеуказанных базовых понятий, но и вызваны тем, что предстоящее вступление в силу федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" повлечет необходимость приведения терминологии отдельных норм действующих законодательных актов (например, в некоторых статьях глав 18, 19, 23 и др. Кодекса РФ об административных правонарушениях) в соответствие с вводимыми в названном федеральном законе другими новыми определениями, - например, в части нового обозначения государственных органов, осуществляющих учетно-регистрационные функции в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, как "органов миграционного учета" и в части указания компетенции данных органов.

Другая наиболее значительная часть изменений в действующие законодательные акты Российской Федерации связана с предметно-концептуальным характером предложенного проекта федерального закона. Предусмотренное вносимым законопроектом выведение в самостоятельный предмет правового регулирования - миграционный учет - отношений, связанных с регистрацией и учетом иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания и по месту жительства на территории Российской Федерации, потребует внесения изменений в Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" - в части исключения из данного Федерального закона глав III и IV, которые посвящены регулированию вопросов регистрации и учета иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Кроме того, в связи с принятием указанного законопроекта в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" потребуется внесение также некоторых других изменений, преимущественно, уточняющего и юридико-технического характера.

В связи с закреплением в статье 24 вносимого законопроекта имеющего концептуальную направленность положения о взимании государственной пошлины за осуществление регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства только по их официальному месту жительства, - и отсутствие в обозначенной статье упоминания о взимании государственной пошлины за регистрацию (или учет) указанных граждан и лиц по месту их пребывания, - (как это предусмотрено в действующей редакции Главы 25.3 части II Налогового кодекса Российской Федерации), - внесение соответствующих изменений потребуется в пункт 10.1) статьи 333.28 Налогового кодекса РФ и в Федеральный закон от 31 декабря 2005 года N 201-ФЗ, которым указанный новый пункт был включен в Налоговый кодекс.

Некоторые возможные изменения действующего законодательства, вытекающие из предстоящего принятия федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", не являются безусловно необходимыми, но представляются весьма целесообразными, исходя из желательности применения системного подхода при осуществлении изменений действующего законодательства. Так, например, поскольку в статье 1 указанного законопроекта определено, что предмет регулирования Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" связан с учетом перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе, при их въезде в Российскую Федерацию, транзитном проезде через территорию России и при выезде из Российской Федерации, - для системной увязки нового федерального закона с Федеральным законом от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", очевидно, потребуется введение в этот действующий закон определенных корреспондирующих ссылок на новый законодательный акт.

Помимо отмеченных выше изменений терминологического характера в подзаконные акты федерального уровня, - которые необходимы в связи с введением во вносимом проекте федерального закона нескольких новых определений и изменением содержания некоторых существующих базовых понятий, - во исполнение и в развитие отдельных положений федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" Правительством Российской Федерации должны быть приняты предусмотренные в новом федеральном законе постановления (об утверждении правил миграционного учета, об особенностях учета некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их пребывания, о перечне и компетенции федеральных и иных органов, уполномоченных - помимо специальных органов миграционного учета (ФМС и ее территориальных органов) - на осуществление учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их пребывания, об определении порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и других органов при осуществлении миграционного учета и другие постановления).