Конституционен ли Закон "О связи"? (Е. Тарибо, "эж-ЮРИСТ", N 10, март 2006 г.)

Конституционен ли Закон "О связи"?

28 февраля 2006 года Конституционный Суд РФ провозгласил Постановление по делу о проверке Федерального закона "О связи", проверка которого осуществлялась по четырем проблемным аспектам: 1) правовой статус государственной комиссии по радиочастотам и юридическая сила ее решений (пункт 2 статьи 22, абзацы первый и четвертый пункта 2, пунктов 4, 5 и 10 статьи 24 и пункт 4 статьи 30); 2) сроки использования радиочастот и возможности их изменения (пункт 4 статьи 22 и пункт 2 статьи 23); 3) возложение обязанности оказания универсальных услуг связи на оператора сети связи общего пользования, который не вправе отказаться от ее исполнения (абзацы третий и четвертый пункта 2 статьи 58); 4) финансовые отчисления в резерв универсального обслуживания (пункты 2 и 3 статьи 59 и статьи 60).

Начнем с первого из указанных аспектов. Конституционный Суд РФ не согласился с доводами заявителя - Думы Корякского автономного округа - о том, что оспариваемый Федеральный закон в нарушение Конституции РФ возлагает осуществление властно-распорядительных и контрольных полномочий исполнительной власти в области связи на орган, не входящий в структуру федеральных органов исполнительной власти и не являющийся юридическим лицом.

Как установил Суд, названная комиссия не является федеральным органом исполнительной власти, ее права не тождественны правам таких органов, и в силу своей природы она не может осуществлять нормативно-правовое регулирование; ее решения служат выполнению технических задач регулирования использования радиочастотного спектра, оформляются протоколами заседаний и приобретают обязательный для всех органов исполнительной власти, юридических и физических лиц характер, поскольку утверждаются Министерством информационных технологий и связи РФ как полномочным федеральным органом исполнительной власти в области связи либо согласованным решением данного органа и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Далее, ссылаясь на международно-правовые документы в сфере связи, Конституционный Суд РФ не обнаружил неконституционности и в таком регулировании, при котором использование радиочастот носит срочный характер: Устав Международного союза электросвязи предписывает членам Международного союза электросвязи ограничивать количество частот и ширину используемого спектра до минимума, требующегося для обеспечения удовлетворительной работы необходимых служб, использовать радиочастоты рационально, эффективно и экономно, обеспечивать справедливый доступ к этим частотам разным странам или группам стран, что, как указал Суд, невозможно было бы осуществить при бессрочном выделении полос радиочастот или бессрочном присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала.

Спорный момент

Пожалуй, наибольшую сложность при проверке Федерального закона "О связи" составили вопросы, касающиеся механизма развития универсальных услуг связи, а именно - телефонной связи с использованием таксофонов с бесплатным набором аварийных служб и пунктов коллективного доступа к сети Интернет. Данные услуги оказываются операторами, которые назначаются, как правило, на конкурсной основе. Вместе с тем Конституционный Суд РФ указал, что возложение обязанности по оказанию таких услуг на определенной территории на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, притом что он не вправе отказаться от этой обязанности, не противоречит Конституции РФ, поскольку соблюдаются два важных условия.

Первое условие состоит в том, что оператор занимает именно существенное положение в сети связи общего пользования. Следовательно, такой оператор имеет большие возможности по сравнению с другими операторами. Второе условие заключается в том, что убытки, причиняемые оказанием универсальных услуг связи, возмещаются операторам из специального финансового резерва - резерва универсального обслуживания. Учитывая названные обстоятельства, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что Федеральный закон "О связи" обеспечивает добросовестную конкуренцию на данном рынке услуг и при соблюдении названных условий не может рассматриваться как нарушающий требования справедливости, пропорциональности и соразмерности.

Что касается формирования резерва универсального обслуживания, то Конституционный Суд РФ согласился с доводами заявителя о нарушении Конституции РФ, а именно ее ст. 57, а также ст. 6, 8, 35. Сложность ситуации заключалась в том, что, с одной стороны, отчисления в резерв универсального обслуживания, которые определены Федеральным законом "О связи" как неналоговые платежи, не предусмотрены в НК. С другой - названные отчисления поступают в бюджет, обязанность по их взиманию вытекает не из договора, а из закона. Анализируя правовую природу отчислений в резерв универсального обслуживания, Конституционный Суд РФ установил, что они не являются налогами, для которых свойственны признаки всеобщности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности, кроме того, на них распространяется действие принципа ограничения специализации.

Будучи возмездными и компенсационными для операторов сети связи общего пользования, поступая в бюджет в связи с исполнением обязанности, установленной законом, данные отчисления, по сути, являются фискальными сборами (в некоторых странах, например в Германии и Франции, подобные платежи именуются парафискальными сборами).

То обстоятельство, что отчисления в резерв универсального обслуживания не подпадают под определение сбора, определенное в НК РФ, и не входят в содержащийся в нем перечень сборов, не означает, что они должны быть выведены из-под действия ст. 57 Конституции РФ и развивающих ее правовых позиций Конституционного Суда РФ. Вместе с тем, как подчеркнул Суд, установление на федеральном уровне подобных фискальных сборов не может рассматриваться как открывающее возможность произвольного установления иными уровнями публичной власти сборов, не предусмотренных НК РФ.

Более детальная регламентация

При оценке регулирования фискальных сборов (как это ранее было в отношении платы за загрязнение окружающей среды и патентных пошлин) следует учитывать их место в правовой системе Российской Федерации с учетом международно-правовых обязательств России, специфику предмета регулирования и другие факторы. Конституционный Суд РФ, учитывая природу отчислений в резерв универсального обслуживания, регулярную основу их взимания, а также аналогичный зарубежный (в частности, европейский) опыт, пришел к выводу о необходимости более детальной законодательной регламентации названных отчислений. В данном случае законодатель обязан был определить элементы данного сбора, включая ставку - или параметры ее определения хотя бы в общем виде - непосредственно законом на основании ст. 17 НК, которая, воплощая правовые позиции Конституционного Суда РФ, по существу, приобретает универсальный характер. Поскольку этого сделано не было (элементы отчислений в резерв универсального обслуживания фактически определены Правительством РФ), Конституционный Суд РФ признал оспариваемые положения ст. 59 и 60 Федерального закона "О связи" противоречащими Конституции РФ.

Ликвидировать законодательный пробел

Поскольку утрата юридической силы названных положений с момента провозглашения Постановления создала бы пробел в правовом регулировании порядка формирования средств резерва универсального обслуживания и непосредственно затронула бы связанные с исполнением федерального бюджета на 2006 год права и законные интересы других лиц, Конституционный Суд РФ установил особенности исполнения принятого Постановления. Признанные неконституционными положения п. 2 и 3 ст. 59 и 60 Федерального закона "О связи" в той мере, в какой они признаны не соответствующими Конституции РФ, а следовательно, и основанные на этих законоположениях нормативные правовые акты во всяком случае утрачивают юридическую силу не позднее 1 января 2007 года, что не освобождает Федеральное Собрание от необходимости исходя из требований Конституции РФ и с учетом Постановления внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон "О связи", а Правительство РФ - привести принятые им нормативные правовые акты в соответствие с такими изменениями и дополнениями в сроки, необходимые для их учета в федеральном бюджете на 2007 год.

Е. Тарибо,

начальник Управления конституционных основ

административного права КС РФ, к.ю.н.

"эж-ЮРИСТ", N 10, март 2006 г.