Развитие финансового контроля в современной России (И.В. Гуща, "Гражданин и право", N 4 апрель 2006 г.)

Развитие финансового контроля в современной России

За последнее полтора десятка лет российской истории произошли кардинальные изменения не только в организации финансового контроля. Затронули они и общепринятое содержание данного понятия, основные подходы к нему. В СССР существовало четыре уровня, на которых осуществлялся финансовый контроль, причем два из них относились к номинально независимой сфере. Несмотря на это, реальная власть над контрольным механизмом полностью принадлежала государству. Да и основным методом государственного финансового контроля были ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, осуществляемые работниками контрольно-ревизионного аппарата*(1), естественно, государственного.

В условиях достаточно резкого, скачкообразного перехода к рыночной модели экономики, происшедших изменений в укладе государственной и общественной жизни стала очевидна необходимость реформирования всей системы финансового контроля. Происходило оно путем частичного слома государственного механизма, ликвидации старых контрольных институтов. Но если институты контроля по общественной линии разрушались в явочном порядке, то, например, институт народного контроля был отменен волевым решением Съезда народных депутатов*(2).

С развитием и укреплением капиталистического способа производства, а также ростом финансовых потерь государства особое внимание было обращено на укрепление системы государственного финансового контроля*(3). Сами хозяйствующие субъекты в условиях формирования рыночных отношений в РФ были заинтересованы в увеличении прибыли при минимизации затрат на ее получение. Таким образом, объективно возрастало значение внутрихозяйственного контроля хозяйствующего субъекта, контроля осуществляемого непосредственно самими собственниками организаций, а также индивидуальными предпринимателями*(4).

Постепенно стало очевидно, что ведение достоверной финансовой отчетности способствует решению задачи минимизации потерь. Назрела необходимость не просто во внутрихозяйственном контроле - в полный рост встала проблема внешнего, авторитетного, независимого от организации финансового контроля, не связанного, с другой стороны, с какой-либо частью государственного механизма. Тут-то на выручку предпринимателю и пришла система аудита, внешнего финансового контроля, осуществляемого на основе предпринимательской деятельности коммерческой организацией.

На какие же субъекты возложены функции финансового контроля?

Во-первых, на законодательные, представительные органы власти, среди них: Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных органов субъектов Федерации. Во-вторых, на представительные органы местного самоуправления. В-третьих, на хозяйствующие субъекты и предпринимателей - участников аудиторской деятельности. В-четвертых, на органы внутреннего контроля организаций.

Указ "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" был принят в достаточно отдаленном 1996 году. Безусловно, за прошедшее десятилетие система финансового контроля подвергалась весьма заметным изменениям. В то же время изменились и точки зрения исследователей на понятие и место данной системы.

Некоторые из них утверждают, что в настоящее время в РФ финансовый контроль осуществляется в виде двух подсистем: непосредственно государственного финансового контроля и его в определенной степени антипода - аудиторской деятельности. Последняя уже перешла от стадии зарождения к процессу дальнейшего развития и совершенствования, что обусловлено прежде всего объективными тенденциями и процессами, неизбежно протекающими в рыночной экономической системе и соответственно в правовой системе. Но у подобного подхода есть примечательные недостатки, например имеет место необоснованное игнорирование феноменов муниципального и внутрихозяйственного контроля.

Исходя из необходимости заполнения подобного пробела в классификации, отдельные ученые выделяют государственный, корпоративный и аудиторский финансовый контроль*(5). Далее, эту классификацию можно усложнить и распространить путем выделения общегосударственного финансового контроля; в это понятие включается контрольная деятельность органов государственной власти, аналогичная деятельность органов местного самоуправления и внутрихозяйственный финансовый контроль. Кроме того, в данную классификацию включают аудит как подсистему независимого контроля*(6). В принципе эта классификация наиболее соответствует истинному положению дел, но есть у нее и слабая сторона. В ст. 12 Конституции РФ говорится о независимости местного самоуправления от государственного механизма. Таким образом, включение государственного и муниципального финансового контроля в единый раздел классификации, может быть, и оправданно, с точки зрения экономистов и хозяйственников, но с юридической точки зрения неверно.

Мы видим, что за 10 лет более или менее успешного функционирования системы государственного финансового контроля так и не сформировался единый подход к этому понятию.

Из-за этого "отсутствует четкое разграничение функций между контролирующими органами и не обеспечивается должной координирующей деятельности"*(7), "по существу государственный финансовый контроль представляет собой простой набор министерств, ведомств и организаций, которые выполняют несогласованные, разобщенные и неупорядоченные контрольные функции"*(8).

Несмотря на наличие подобной терминологической неопределенности, сам феномен финансового контроля продолжает достаточно прогрессивно развиваться. Вся система финансового контроля подверглась существенной модернизации вследствие принятия Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г.*(9) Кодекс в достаточно полном объеме урегулировал государственный и муниципальный финансовый контроль в бюджетной сфере (ст. 157, разд. IX). Принятие Налогового кодекса также способствовало реформированию и модернизации контрольных институтов.

Однако, несмотря на всю свою прогрессивность, принятые меры носят половинчатый характер, являются палеативными, оставляют достаточно много пробелов в деле обеспечения финансовой безопасности государства.

Еще в 1995 г. в недрах нижней палаты парламента зародилась законодательная инициатива по разработке и скорейшему принятию Федерального закона "О финансовом контроле в Российской Федерации". Некоторые из положений, разработанных инициативной группой, почти годом позже нашли отражение в президентском Указе "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации". В 2001 г. упомянутая законодательная инициатива была реанимирована и доведена до стадии законопроекта ФЗ "О государственном финансовом контроле", однако ряд трудностей, в основе которых лежали все те же принципиальные расхождения в понимании понятия финансового контроля, не позволили принять данный закон. Более того, эти же концептуальные расхождения актуальны и ныне, они продолжают торпедировать законодательную работу в данном направлении.

Попытки преодолеть подобные расхождения предпринимались неоднократно. Так, известна попытка создания согласительной межведомственной комиссии между Центральным банком России и Министерством финансов, куда были включены представители МНС России, ФСНП России, Счетной палаты, муниципальных образований, а также представители компетентных органов внутренних дел. Однако единый подход заинтересованными сторонами выработан не был. Более того, не было единства мнений и по вопросу необходимости реформирования существовавшей системы финансового контроля. Таким образом, колоссальная законодательная работа завершилась почти ничем. Гора родила мышь. Результаты имеют скорее методическое значение, но их научная ценность в принципе невысока.

Естественно, работа в данном направлении, несмотря на подобную неудачу, продолжается, причем ведется достаточно активно. Парламентская комиссия совместно с представителями Счетной палаты РФ ведет соответствующую работу по модернизации проекта закона и согласованию различных позиций. Таким образом, можно выразить уверенность в том, что рано или поздно данный закон будет принят.

И.В. Гуща,

аспирантка Всероссийской государственной налоговой

академии Министерства финансов Российской Федерации

"Гражданин и право", N 4 апрель 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Кожура Р.В. Аудит: предпринимательство или юридический процесс (об одной профессиональной привилегии) // Законодательство. 1999. N 4. С. 23.

*(2) См.: Постановление Съезда народных депутатов РСФСР "Об упразднении органов народного контроля в РСФСР" от 16 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 3. Ст. 28.

*(3) См.: Указ Президента РФ "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ" от 25 июля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.

*(4) См.: Мартемьянов B.C. Хозяйственное право. Т. 1. М., 1994. С. 194.

*(5) См.: Каковкина Т.В. Принцип системности финансового контроля и механизм его реализации // Финансы. 2002. N 8. С. 70.

*(6) См.: Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля // Финансы. 2002. N 4. С. 59.

*(7) Суконников Е.С. Совершенствовать финансовый контроль // Финансы. 2002. N 12. С. 6.

*(8) Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. 2002. N 5. С. 56.

*(9) См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.