Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям от 3 апреля 2006 г. по проекту федерального закона N 150306-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям от 3 апреля 2006 г.
по проекту федерального закона N 150306-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"

Досье на проект федерального закона

Комитет по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рассмотрел проект федерального закона N 150306-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, основной целью представленного законопроекта является выравнивание баланса интересов застройщика и участников долевого строительства при сохранении общих принципов защиты прав и законных интересов участников долевого строительства.

В этой связи положения законопроекта, направленные на расширение перечня случаев привлечения средств граждан для строительства жилья, установление возможности расторжения договора застройщиком в одностороннем порядке в случае нарушения участником долевого строительства своих обязательств по уплате цены договора, уточнение случаев расторжения договора участником долевого строительства по решению суда и в одностороннем порядке, регулирование порядка действий застройщика при уклонении или отказе участника долевого строительства от принятия объекта долевого строительства не вызывают возражений.

Однако рассматриваемый законопроект не вносит изменения в ряд норм действующей редакции Закона, которые, во-первых, привели к отказу большинства застройщиков от использования схемы долевого строительства, в том числе из-за к невозможности привлекать банковские кредитные ресурсы для строительства. Во-вторых, Закон не предусматривает реальных гарантий защиты прав участников долевого строительства.

Представленный законопроект фактически не меняет установленный Законом залоговый механизм обеспечения обязательств застройщика перед участниками долевого строительства.

Законопроект отменяет солидарную ответственность банков, выдавших кредит, и застройщика перед участниками долевого строительства. Авторы законопроекта полагают, что указанной меры будет достаточно для создания условий для привлечения в жилищное строительство банковских средств.

Вместе с тем для банков залоговый механизм по-прежнему будет являться не привлекательным, так как распределение денежных средств, вырученных от реализации заложенного имущества между дольщиками и банком-кредитором, осуществляется пропорционально. Для банка это означает, что его кредит будет недостаточно обеспеченным. Соответственно, получение застройщиком банковского кредита на условиях, когда заложенное имущество должно обеспечивать его обязательства одновременно и перед банком и перед дольщиками, является весьма проблематичным.

Кроме того, данный механизм обеспечения обязательств также не защищает в полной мере и финансовые интересы граждан - участников долевого строительства. Очевидно, что общая сумма требований всех залогодержателей - участников долевого строительства и банка - в любом случае превысит стоимость прав на земельный участок и объект незавершенного строительства, а значит и полное удовлетворение требований участников долевого строительства становится невозможным.

Необходимо также иметь в виду, что залог в данном случае направлен на обеспечение различных обязательств застройщика перед залогодержателями. Таким образом, неизбежен конфликт интересов, когда, например, банк настаивает на реализации заложенного имущества с целью возврата кредита, а дольщики не выдвигают требований к застройщику.

Таким образом, залог имущества как обеспечительная мера может иметь место только в случае, когда в качестве залогодержателей выступают либо участники долевого строительства, либо банк-кредитор.

В связи с этим в законопроекте необходимо предусмотреть иные способы обеспечения обязательств застройщика перед участниками долевого строительства в случае, когда земельный участок (право аренды на земельный участок) и объект долевого строительства находятся в залоге у банка. Таким альтернативным способом может выступать, например, банковская гарантия.

При этом также необходимо законодательно урегулировать ситуацию, когда заложенное имущество должно быть реализовано по требованию банка-кредитора, имея в виду обеспечение интересов участников долевого строительства. В этой связи в законопроекте необходимо установить условия и порядок такой реализации, предусмотрев, что заложенное имущество может реализовываться только лицу, которое возьмет на себя функции застройщика, с условием перехода к такому лицу обязанности перед участниками долевого строительства по передаче объектов долевого строительства на условиях Договора долевого участия, заключенного с первоначальным застройщиком.

В качестве меры, направленной на устранение риска "двойных" продаж объектов долевого строительства Законом предусмотрена государственная регистрация договоров долевого участия.

Однако необходимо отметить, что договор долевого участия в строительстве является новым видом сделок в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Вместе с тем, порядок осуществления государственной регистрации договоров долевого участия не в полной мере урегулирован законодательно, что создает ряд проблем при практической реализации указанной меры.

Так, не установлен четкий перечень документов, на основании которых регистрирующий орган должен проводить правовой анализ договора. Отсутствуют формальные критерии, на которые должен опираться регистратор при анализе документов.

При государственной регистрации договоров не фиксируется соотношение между объектом долевого строительства и дольщиком - не понятно, какая конкретно квартира перейдет к конкретному дольщику.

Отсутствуют основания отказа в государственной регистрации договора или ее приостановления в случае наличия факта, свидетельствующего о "двойной" продаже.

В рассматриваемом законопроекте вышеназванные проблемы не решены.

Статьей 20 действующей редакции Закона установлены избыточные требования по предоставлению информации о застройщике. Часть такой информации - о величине собственных денежных средств и отчетность о финансово хозяйственной деятельности - законопроект предлагает исключить. Однако такая информация как утвержденные годовые отчеты, бухгалтерские балансы, счета (распределение) прибыли и убытков, аудиторское заключение по-прежнему должна будет предоставляться застройщиком для ознакомления любому обратившемуся лицу.

Вместе с тем вышеназванная информация подпадает под понятие информации, которая в соответствии со статьей 3 Федерального закона "О коммерческой тайне" может составлять коммерческую тайну.

Полагаем, что свободный доступ всех без исключения лиц к указанной информации о застройщике создает условия для недобросовестной конкуренции, а именно - получения и использования коммерческой и служебной тайны, то есть действий, запрещенных пунктом 1 статьи 10 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

При этом непонятно положение законопроекта об исключении из указанной информации "регистров бухгалтерского учета". Во-первых, регистры бухгалтерского учета не входят в состав документов бухгалтерской отчетности. Такие регистры предназначены для систематизации и накопления информации, содержащейся в первичных документах. Во-вторых, содержание указанных регистров не подлежит разглашению в силу закона, а именно - части 4 статьи 10 Федерального закона "О бухгалтерском учете".

Вопросы контроля и надзора в области долевого строительства закреплены Законом за федеральным органом исполнительной власти. Однако до настоящего времени указанные функции не были возложены ни на один из существующих федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем в случае создания нового уполномоченного федерального органа исполнительной власти также потребуется создание его территориальных органов во всех субъектах Российской Федерации. Для создания подобной структуры требуется весьма длительное время. Кроме того, сама структура такого рода вряд ли может быть действенной.

Поэтому целесообразно предусмотреть в законопроекте передачу полномочий по контролю и надзору в сфере долевого строительства органам государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве собственного их полномочия.

Законопроектом не решена также проблема с оплатой НДС.

Исходя из определения договора участия в долевом строительстве, содержащегося в части 1 статьи 4 Закона, отношения по участию в долевом строительстве фактически сведены к отношениям строительного подряда. В этой связи для застройщика возникают налоговые последствия в виде уплаты НДС не только с суммы оплаты услуг застройщика, а со всей суммы сделки. Результатом этого является неизбежное удорожание цены на жилье, приобретаемое по договорам долевого участия.

Таким образом, для эффективной работы Закона необходимо внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, которые позволят снять налоговое бремя с операций по оплате участниками долевого строительства их взносов.

По мнению Комитета, при доработке законопроекта также требуется решить вопрос о гарантийном сроке на объект долевого строительства.

Устанавливая общий пятилетний гарантийный срок на объект долевого строительства, законодатель не учел, что различные элементы и характеристики объекта различаются по срокам эксплуатации и не могут иметь одни и те же гарантийные качества. Так, на целый ряд используемых элементов инженерной инфраструктуры, отделочных материалов и работ гарантийные сроки устанавливаются производителями и от застройщика не зависят. Указанные гарантийные сроки могут быть менее предусмотренного Законом. Таким образом, в течение достаточно длительного времени застройщик вынужден будет производить гарантийное обслуживание таких элементов объекта за свой счет, что повлечет необходимость создания специальных резервных фондов. Следствием этого будет повышение цены на жилье.

Поэтому целесообразно внести в Закон изменения в этой части, установив, что для отдельных элементов объекта долевого строительства, не затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности указанного объекта, договором могут быть установлены гарантийные сроки менее, чем 5 лет, в случае если такие гарантийные сроки установлены производителями.

В статье 23 Закона установлено, что Правительство Российской Федерации устанавливает требования к размеру собственных средств застройщика.

Полагаем, что установить подобные требования фактически невозможно, так как, имеются существенные различия в организационно-правовых формах застройщиков, а также в видах, и, соответственно, стоимости самих объектов долевого строительства, количестве объектов, строительство которых осуществляет застройщик.

Полагаем, что данную норму необходимо исключить.

По тексту законопроекта также имеются и иные замечания и предложения.

Законопроектом (подпункт "в" части 1 статьи 1) предлагается дополнить статью 1 Закона положением, согласно которому действие Закона не распространяется на отношения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанные с инвестиционной деятельностью и не основанные на договоре участия в долевом строительстве. Полагаем, что данную норму необходимо конкретизировать в части того, что при строительстве одного многоквартирного дома, иного объекта недвижимости не должно допускаться привлечение одновременно и средств граждан по договорам долевого участия, и средств юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по инвестиционным договорам. Кроме того, необходимо дополнить данную норму положением о запрете переуступки прав по договорам, заключенным субъектами инвестиционной деятельности, гражданам.

Законопроект (часть 2 статьи 1) предлагает определить объект долевого строительства как жилое или нежилое помещение, общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости, подлежащее передаче участнику долевого строительства.

Таким образом, определение объекта долевого строительства приводится в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и Жилищным кодексом Российской Федерации.

Однако необходимо отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона к иным объектам недвижимости относятся гаражи, объекты здравоохранения, общественного питания, предпринимательской деятельности, торговли и культуры.

При этом указанные объекты могут не входить в состав многоквартирного дома. Указанные объекты безусловно могут приобретаться физическими лицами, предпринимателями без образования юридического лица. Вместе с тем такая деятельность направлена на получение прибыли и подлежит регулированию в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Такие объекты не должны быть предметом регулирования Закона.

Однако в случае, если указанные объекты входят в состав многоквартирного дома, строительство которого осуществляется с привлечением средств граждан, или расположены на земельном участке, предназначенном для строительства такого многоквартирного дома, строительство таких объектов должно осуществляться также в соответствии с Законом. Кроме того, действие Закона должно распространяться на строительство гаражей, в которых возникает право долевой собственности граждан на общее имущество или право собственности граждан на отдельные помещения. При этом такие гаражи могут располагаться на иных земельных участках.

В связи с этим необходимо уточнить определение "иного объекта недвижимости", установив, что к таким объектам недвижимости относятся гаражи, а также иные объекты, входящие в состав многоквартирного дома или расположенные на земельном участке, предназначенном для строительства многоквартирного дома.

Дополнение, предлагаемое подпунктом "а" пункта 7 статьи 1 законопроекта в часть 3 статьи 8 Закона о том, что "застройщик вправе исполнить обязательство по передаче объекта долевого строительства досрочно", по мнению Комитета, необходимо исключить. Указанная возможность в любом случае должна предусматриваться договором либо дополнительным соглашением к нему. В случае если возможность досрочной передачи объекта договором не предусмотрена, застройщик не вправе по своему усмотрению передать объект долевого строительства досрочно.

Подпункт "б" пункта 9 статьи 1 законопроекта предлагает дополнить статью 13 Закона частью 71, согласно которой в случаях, если земельный участок и объект долевого строительства находятся в залоге у банка-кредитора или участников долевого строительства, "застройщик вправе привлекать денежные средства участников долевого строительства и (или) заключать кредитный договор в объеме, не превышающем указанной в проектной декларации стоимости строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости".

По всей видимости, авторы законопроекта полагают, что данное требование сможет снизить риск невозврата участникам долевого строительства внесенных ими средств в полном объеме.

Однако в этой связи необходимо отметить следующее. Стоимость строительства на этапе составления проектной декларации может быть определена застройщиком только ориентировочно, так как на данном этапе невозможно точно определить площадь будущего объекта, размер возможных затрат на услуги подрядных организаций, строительные материалы и т.д.

В результате застройщик в любом случае будет завышать планируемую стоимость строительства.

Кроме того, вышеназванное положение законопроекта нарушает право застройщика на получение от участников долевого строительства денежных средств на оплату услуг самого застройщика.

Таким образом, данное положение законопроекта не защищает права участников долевого строительства и, кроме того, ставит застройщика в излишне жесткие рамки.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям считает возможным поддержать представленный законопроект при условии его доработки ко второму чтению с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум