Заключение на проект федерального закона N 279547-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (в части введения государственной монополии на оборот этилового спирта) (не действует)

Заключение Правового Управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ
от 11 мая 2006 г. N вн 2.2-1/1545
по проекту федерального закона N 279547-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и обороте этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", внесенному депутатами Государственной Думы В.Г. Драгановым и Ю.Г. Медведевым
(первое чтение)

1. Законопроект, предлагая изменения в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее - Закон) и предусматривая ряд мер, направленных на дальнейшее усиление государственного регулирования в рассматриваемой сфере деятельности, отождествляет вводимое регулирование с "государственной монополией". Так, в частности, в законопроекте (новая редакция статьи 9 Закона) идет речь о том, что "деятельность по обороту этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции, осуществляется в условиях государственной монополии, под которой понимается исключительное право государства в лице уполномоченного федерального органа исполнительной власти осуществлять государственное регулирование оборота указанной продукции".

Вместе с тем, согласно, например, Закону РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" с определением "монополистическая деятельность" связывается деятельность хозяйствующих субъектов. Поэтому, вопрос об отнесении к государственной монополии деятельности, связанной исключительно с государственным регулированием оборота этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции нуждается в уточнении. По сути же в данном законопроекте реализованы положения Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ), предусматривающие возможность принятия государством мер, направленных на ограничение прав участников гражданского оборота (абзац 2 пункта 2 статьи 1). Одновременно следует обратить внимание и на наименование рассматриваемой новой редакции статьи 9 Закона, где идет речь именно об ограничениях в сфере оборота указанной продукции, и которое в этой части не согласуется с содержанием самой статьи.

2. 3аконопроект, затрагивая вопрос о "государственной монополии", по существу передает решение многих вопросов, касающихся производства и оборота этилового спирта и спиртосодержащей продукции, Правительству Российской Федерации или уполномоченному федеральному органу исполнительной власти (см. пункты 1-4 статьи 8.1, пункты 3-5 новой статьи 9, пункты 1,2 статьи 9.1, пункт 1 статьи 9.2, пункт 5 статьи 11 Закона), что в целом свидетельствует о снижении уровня правового регулирования данных отношений.

3. Законопроектом (пункт 4 статьи 1 проекта - пункт 3 и другие новой статьи 8.1 Закона) предусматриваются функции некоего уполномоченного федерального органа исполнительной власти по "расчету и установлению производственной мощности по производству этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Кроме того, предлагается наделить этот орган (пункт 5 статьи 1 проекта - новые статьи 9.1 и 9.2 Закона) и иными (новыми) полномочиями, связанными с осуществлением государственного регулирования производства, оборота и "потребления" этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции.

В настоящее время реализация действующих положений Закона возложена на ряд федеральных органов исполнительной власти, например, Минсельхоз России, ФНС России, которые выполняют разные функции, исходя из их статуса. Из законопроекта неясно, какой именно федеральный орган исполнительной власти имеется в виду. Вместе с тем, в пояснительной записке к данному законопроекту идет речь о "едином" уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, что в данном случае затрагивает полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по установлению структуры федеральных органов исполнительной власти (см. статью 112 Конституции Российской Федерации и статью 24 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Полагаем также, что реализация предусмотренных положений законопроекта потребует расходов из федерального бюджета.

Наряду с этим (абзац 2 пункта 3 статьи 1 проекта - статья 5 Закона) из компетенции органов государственной власти Российской Федерации законопроектом исключаются полномочия по установлению ставок акциза на алкогольную и спиртосодержащую продукцию. Данные положения нуждаются в согласовании с положениями Налогового кодекса Российской Федерации (статья 193 "Налоговые ставки"), предусматривающими акцизы на указанную продукцию. Кроме того, законопроектом (новая редакция статьи 9 Закона) предлагается установит обязанность банка, выдавшего организации поручительство (банковскую гарантию) на сумму акцизного сбора, в случае непредставления организацией в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по истечении 90 дней отчета об использовании полученного этилового спирта и (или) спиртосодержащей продукции, а также копии налоговой декларации, либо представления ложных сведений, уплатить в налоговый орган сумму акцизного сбора. Возложение на банк обязанности по уплате акциза свидетельствует о признании его налогоплательщиком с соответствующими правами и обязанностями, установленными главой 22 "Акциз" Налогового кодекса Российской Федерации. В этой связи отмечаем, что отношения по взиманию налогов согласно статье 2 Налогового кодекса Российской Федерации регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, которое состоит из Налогового кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Таким образом, новая редакция статьи 9 Закона в части установления обязанности банка уплачивать акциз противоречит положениям части первой Налогового кодекса.

С учетом вышеизложенного обращаем внимание на то, что законопроекты о введении налогов, освобождении от их уплаты и законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Данное требование в равной мере относится к рассматриваемому законопроекту.

4. Законопроектом (абзац 3 пункта 2 статьи 1) изменяется статут "уведомления". Из документа, подтверждающего оборот этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции, предлагается преобразовать его в документ, разрешающий оборот и использование для собственных нужд этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции. Однако согласно ГК РФ, определяющему правовое положение участников гражданского оборота (статьи 2, 49 и др), документом (специальным разрешением), на основании которого юридические лица могут заниматься предпринимательской деятельностью, являются лицензии.

5. 3аконопроект предлагает распространить действие Федерального закона на деятельность организаций, связанную с производством и оборотом лекарственных и т.п. средств, содержащих этиловый спирт, сохранив выведение из под его действия только деятельность аптечных организаций. Однако в настоящее время деятельность, связанная с производством и оборотом лекарственных средств, регулируется самостоятельным Федеральным законом "О лекарственных средствах", которая имеет свои особенности, и в который в этом случае, как следует полагать, необходимо внести соответствующие изменения. Положения пункта 10 статьи 1 проекта, из которого следует, что деятельность по производству лекарственных средств лицензированию не подлежит, требует согласования с положениями вышеназванного Федерального закона "О лекарственных средствах", согласно которому эта деятельность лицензируется в рамках этого Федерального закона. Одновременно следует учесть также (абзац 2 пункта 1 статьи 1 законопроекта), что согласно Федеральному закону "О лекарственных средствах" в понятие "лекарственные средства" входят в том числе и вещества, применяемые для профилактики, диагностики болезни и т.п.

6. 3аконопроект (абзац 6 пункта 3, пункт 4 статьи 1) предусматривает установление уполномоченным федеральным органом исполнительной власти для всех производителей этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, независимо от формы собственности, "производственных мощностей по производству указанной продукции". Однако неясно, какие последствия для производителей могут наступить с введением предлагаемых мер регулирования, повлекут ли они убытки для производителей и продавцов, и, если повлекут, то каким должен быть порядок их возмещения (см. статью 16 ГК РФ). Указанные положения необходимо согласовать также с определением понятия "установленная производственная мощность" (абзац 5 пункта 2 статьи 1 проекта), предусматривающим, что это "возможность юридического лица произвести максимальное количество указанной выше продукции при полной загрузке всего собственного основного оборудования".

7. Нуждается в уточнении определение понятия "потребление этилового спирта или нефасованной спиртосодержащей продукции" (абзац 6 пункта 2 статьи 1 проекта), которое раскрывается, в частности, как закупка указанной продукции одним юридическим лицом у другого, поскольку закупка это самостоятельный вид деятельности, включающий приобретение указанной продукции по договору купли - продажи (поставки) (глава 30 ГК РФ).

8. 3аконопроектом (абзац 7 пункта 3 статьи 1) предлагается ввести аккредитацию организаций, которая была отменена Федеральным законом от 21.07.05 N 102-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31.12.05). И с этой точки зрения положения законопроекта не соответствует доводам, приведенным в пояснительной записке о том, что законопроект в этой части согласуется с мерами, содержащимися в ранее принятых законах.

9. Нуждаются в конкретизации перечисленные в новой редакции пункта 2 статьи 9 Закона принципы государственного регулирования оборота этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции и целесообразность их включения в предлагаемом виде в законопроект в целом вызывает сомнение (см. например, абзац 2 пункта 2 - "обеспечение единства управления оборотом этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции; абзац 4 пункта 2 - управление оборотом этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции в разрешительном порядке посредством выдачи уведомлений; абзац 5 пункта 2 - распределение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).

10. Положения абзаца 2 пункта 7 статьи 1 законопроекта (о ценах на алкогольную продукцию) следует согласовать с положениями абзаца 2 статьи 5 действующего Закона, где речь идет о том, что государством регулируются также цены и на этиловый спирт и спиртосодержащую продукцию.

Имеются замечания, касающиеся юридической техники исполнения законопроекта, которые передаются в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев