Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11 августа 2008 г. N 09АП-7862/2008

Город Москва

11 августа 2008 г.

N 09АП-7862/2008-АК N А40-17214/08-17-256

Резолютивная часть постановления объявлена 07.08.2008г.

Полный текст постановления изготовлен 11.08.2008г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи

Свиридова В.А.

судей:

Демидовой О.В., Захарова С.Л.

при ведении протокола судебного заседания председательствующим

Рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ООО "ЛиглАльянс" на решение Арбитражного суда города Москвы от 27 мая 2008А40-17214/08-17-256 судьи Барыкина С.П.

по заявлению ООО "ЛиглАльянс"

к Инспекции по контролю за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов наследия Комитета по культурному наследию города Москвы

о признании незаконным постановления

при участии:

от заявителя: Барсукова О.С. по дов. от 02.04.2008г.; Скребец И.Н. ген.директор, протокол от 11.06.2003г.;

от ответчика: Марусов Д.А. по дов. от 24.03.2008г.;

УСТАНОВИЛ

ООО "ЛиглАльянс" (далее общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Инспекции по контролю за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов наследия Комитета по культурному наследию города Москвы (далее Москомнаследие) от 27.03.2008г. N 16-49 АД 2008 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст.13.2 КоАП г.Москвы в виде взыскания штрафа в размере 1 000 000 руб. за уклонение от оформления, заключения охранного обязательства в срок, установленный предписанием органа исполнительной власти города Москвы, уполномоченного в области охраны, сохранения, использования и популизации объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Решением от 27.05.2008г. арбитражный суд отказал в удовлетворении заявленных требований, мотивировав свои выводы тем, что Госинспекцией доказаны обстоятельства послужившие основанием для привлечения ответчика к административной ответственности, при этом порядок привлечения заявителя к ответственности не нарушен.

Общество не согласилось с принятым решением суда, подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. Считает, что регламентом подготовки охранного обязательства не предусмотрена обязанность пользователя объекта культурного наследия лично подавать заявку в службу одного окна, а не отправлять ее по почте. Сообщил, что заявитель не уклонялся от заключения охранного обязательства. Полагает, что в действиях заявителя отсутствует событие и состав административного правонарушения, поскольку не установлено в чем именно выразилось уклонение от оформления охранного свидетельства и не установлена вина заявителя. Указал, что оспариваемое постановление вынесено неуполномоченным лицом.

Отзыв на апелляционную жалобу Москомнаследием не представлен.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал решение суда первой инстанции отменить, удовлетворить заявленные требования. Считает, что в действиях общества отсутствует состав административного правонарушения. Полагает, что привлекать к ответственности должен руководитель Москомнаследия. Указал на отсутствие генерального директора во время получения предписания и составления протокола об административном правонарушении.

Представитель ответчика просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Указал, что Москомнаследие осуществляет контроль за сохранностью культурного наследия. Пояснил, что составление протоколов об административных правонарушениях и вынесение постановлений о привлечении к административной ответственности в соответствии с КоАП г.Москвы возложено на руководителей структурных подразделений и их заместителей. Сообщил, что в материалах дела отсутствует доверенность на Виноградову И.Ю., при этом, получая уведомление о времени и месте составлении протокола доверенность на представлении общества Виноградовой И.Ю. не представлялась.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Апелляционный суд, выслушав объяснения сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что решение подлежит отмене по следующим основаниям.

В соответствии с ч.6 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч.7 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд не связан с доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Как следует из материалов дела, заявитель пользуется помещениями площадью 94 кв.м., являющимися частью объекта культурного наследия федерального значения "Здание Центропечати", расположенного по адресу: ул.Тверская, д.12, стр.2 на основании договора аренды нежилого фонда 30.12.2005г. N 1-1302/05 заключенного с Департаментом имущества г.Москвы до 15.05.2020г.

Проведенной 11.01.2008г. проверкой Москомнаследием было установлено, что среди прочих замечаний у общества не оформлена охранная документация на объект культурного наследия по упомянутому адресу.

В соответствии с п.1 ст.21 Закона города Москвы от 14.07.2000г. N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" условия содержания и режим использования недвижимых памятников истории и культуры и их территорий определяются государственным органом охраны памятников для каждого памятника, являющегося государственной собственностью и находящегося в аренде, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении юридических лиц, граждан, их объединений на основании соответствующего охранного документа: охранно - арендного договора, охранного обязательства или охранного договора, заключаемого с государственным органом охраны памятников или выдаваемого ему в течение месяца со дня вступления в права аренды, безвозмездного пользования, хозяйственного ведения, оперативного управления или собственности на недвижимый памятник истории и культуры.

Ответчиком в рамках его полномочий, предусмотренных п.3.1.4 Положения о Комитете по культурному наследию города Москвы, утвержденного постановлением Правительства г.Москвы от 03.05.2005г. N 278-ПП, заявителю выдано предписание от 11.01.2008г. N 16-16/Кл-п4 о направлении в 10-дневный срок с момента получения предписания необходимого пакета документов в Москомнаследие для оформления охранного обязательства.

Предписание получено на руки заместителем генерального директора Виноградовой И.Ю. 01.02.2008, поскольку генеральный директор в тот период, по утверждению заявителя, находился в отъезде.

Заявитель не стал выполнять упомянутое предписание, поскольку документы для оформления охранного обязательства уже были направлены по почте в Москомнаследие до выдачи предписания.

Как видно из материалов дела, часть здания занимаемого обществом принадлежит на праве собственности г.Москве, что подтверждается выпиской из единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 17.04.2008г. N 19/136/2008-602.

По данному факту, в отсутствие законного представителя общества, ответчиком 19.03.2008г. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст.13.2 КоАП г.Москвы.

В соответствии со ст.13.2 КоАП г.Москвы уклонение собственника, арендатора, пользователя объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) от оформления (переоформления), заключения (перезаключения) в случаях, установленных законом, охранного обязательства, договора аренды объекта культурного наследия (охранно-арендного договора), договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия (охранного договора) в срок, установленный законодательством или предписанием органа исполнительной власти города Москвы, уполномоченного в области государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - одного миллиона рублей.

Москомнаследие сделало вывод о нарушении заявителем требований упомянутой статьи и постановлением от 27.03.2008г. привлекло общество к административной ответственности, предусмотренной ст.13.2 КоАП РФ в виде взыскания штрафа в размере 1 000 000 руб. Постановление принято в присутствии генерального директора общества.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что представленные заявителем документы не свидетельствуют о направлении им ответчику документов в установленном порядке, поскольку в силу приложения N 7 к постановлению Правительства Москвы от 13.02.2007г. N 92-ПП "Об утверждении регламентов подготовки документов комитетом по культурному наследию города Москвы в режиме "Одного окна", заявка на оформление охранного обязательства и прилагаемые к ней необходимые документы должны подаваться непосредственно в "Службу одного окна" Москомнаследия, а не высылаться по почте.

Кроме того, в описи направленных документов, отсутствуют необходимые для оформления охранного обязательства документы, предусмотренные упомянутым постановлением - оригинал выписки из ЕГРП и копия страхового полиса.

Согласно п.2.3.4 приложения N 7 к упомянутому постановлению, наличие у заявителя неполного комплекта документов является основанием для отказа в приеме заявки.

Суд первой инстанции сделал вывод, что направление неполного комплекта документов, являющихся основанием для рассмотрения заявки на оформление охранного обязательства, приравнивается к ненаправлению такой заявки.

При этом, суд посчитал, что представленные заявителем документы не подтверждают направление заявки в Москомнаследие.

Суд первой инстанции сделал вывод, что Москомнаследием не нарушен порядок привлечения заявителя к административной ответственности, поскольку согласно показаниям Виноградовой И.О. генеральный директор общества находился в отъезде и устно поручил ей обеспечить выполнение функций организации, но приказа о возложении на нее упомянутых функций не издавалось. Кроме того, суд посчитал, что поступившее в организацию уведомление от 11.01.2008г. было официально зарегистрировано.

Между тем, судом первой инстанции не было учтено следующее.

В судебном заседании представитель ответчика пояснил, что предписание от 11.01.2008г. и уведомление о составлении протокола об административном правонарушении от 18.03.2008г. было получено заместителем директора общества Виноградовой И.Ю., при этом, получая упомянутые документы у Виноградовой И.Ю. отсутствовала доверенность на представление интересов общества при ведении дела об административном правонарушении. В материалы дела доверенность на имя Виноградовой И.Ю. не представлена.

В соответствии с ч.4 ст.210 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии со ст.24.1 КоАП РФ, к числу задач производства по делам об административных правонарушениях относится всестороннее, полное объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Выполнение этой задачи невозможно без исследования всех доказательств по делу, то есть сведений о фактических данных, на основании которых можно сделать итоге вывод о виновности лица в совершении административное правонарушения либо об отсутствии таковой. В отсутствие доказательств по делу невозможно принять объективное и обоснованное решение.

Как видно из материалов дела, постановление от 27.03.2008г. вынесено на основании протокола об административном правонарушении от 19.03.2008г.

Согласно ч.1 ст.1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Это означает, что порядок привлечения лиц к административной ответственности четко регламентирован. Отступление от установленного порядка расценивается как нарушение защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

В силу ч.2 ст.26.2 КоАП РФ данные о наличии или отсутствии события административного правонарушения, виновности лица, привлекаемого к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Необходимо уделять особое внимание проверке порядка составления протокола об административном правонарушении, так как именно в этом документе систематизируются доказательства, собранные по делу, отражаются результаты проведенных процессуальных действий, формулируются выводы.

Таким образом, протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, на основании которого возбуждается производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с ч.5 ст.28.2. КоАП РФ протокол об административном правонарушении подписывается законным представителем, юридического лица.

Согласно ст.25.4.КоАП РФ законным представителем юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом, юридического лица.

Согласно Устава общества, зарегистрированного Московской регистрационной палатой 09.07.2001г. единоличным исполнительным органом общества является генеральный директор, который выбирается общим собранием общества. В силу своей компетенции он среди прочего без доверенности действует от имени общества, выдает доверенности на право представительства от имени общества, в том числе доверенности с правом передоверия.

Протокол об административном правонарушении от 19.03.2008г. составлен в отсутствие законного представителя общества.

Из материалов дела видно, что извещение о времени и месте составления протокола 18.03.2008г. получила Виноградова И.Ю., не представив доверенность на представление интересов общества. При этом доказательств уведомления самого общества о времени и месте составления протокола в материалы дела не представлено.

Согласно п.17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ" суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст.28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.

Нарушение положений ст.28.2 КоАП РФ может явиться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч.2 ст.206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа в силу ч.2 ст.211 АПК РФ.

Протокол об административном правонарушении, оформленный с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, в силу ст.64 АПК РФ и ст.26.2 КоАП РФ не может быть признан доказательством по делу. Постановление о привлечении к административной ответственности подлежит отмене в случае существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ.

Представленные в материалы дела доказательства не подтверждают, что Москомнаследием были приняты необходимые и достаточные меры для извещения общества о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения ему возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Нормами КоАП РФ на ответчика возложена обязанность по строгому выполнению порядка привлечения общества к административной ответственности, который должен соответствовать нормам КоАП РФ и не нарушать права и законные интересы заявителя.

Несоблюдение установленного порядка привлечения к административной ответственности нарушает право привлекаемого лица на защиту, в связи с чем, апелляционный суд делает вывод, что Москомнаследием допущены нарушения процессуальных требований, установленных КоАП РФ, которые носят существенный характер, что не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Таким образом, Москомнаследием существенно нарушены права лица привлекаемого к административной ответственности, протокол составлен без участия законного представителя лица привлекаемого к административной ответственности, при этом данных о его надлежащем извещении, о времени и месте составлении протокола не имеется.

Устная договоренность руководителя заявителя со своим заместителем Виноградовой И.Ю. о представлении интересов общества, в данном случае при ведении производства по делу об административном правонарушении, противоречит требованиям КоАП РФ и Уставу общества.

Установленные нарушения порядка привлечения общества к административной ответственности исключают возможность обсуждения апелляционным судом вопросов о наличии или отсутствии события и состава правонарушения.

Нарушение порядка привлечения к административной ответственности является самостоятельным безусловным основанием для признания незаконным оспариваемого постановления.

В связи с изложенным, решение Арбитражного суда города Москвы от 27.05.2008г. подлежит отмене ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела. При этом суд апелляционной инстанции полагает возможным принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Принимая во внимание вышеизложенное и, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 270 и 271 АПК РФ,

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда города Москвы от 27.05.2008г. по делу N А40-17214/08-17-256 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Инспекции по контролю за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов наследия Комитета по культурному наследию города Москвы от 27.03.2008г. N 16-49 АД 2008 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст.13.2 КоАП г.Москвы.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья:

В.А.Свиридов

Судьи

О.В.Демидова С.Л.Захаров