Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2008 г. N 09АП-9669/2008

Город Москва

29 сентября 2008 г.

N 09АП-9669/2008-АК N А40-24011/08-146-277

Резолютивная часть постановления объявлена 22.09.2008г.

Полный текст постановления изготовлен 29.09.2008г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи

Поташовой Ж.В.

судей:

Пронниковой Е.В., Веклича Б.С.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Халиной И.Ю.

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы" на решение Арбитражного суда города Москвы от 19.06.2008А40-24011/08-146-277принятое судьей Ласкиным Л.В.

по заявлению ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы"

к Министерству экологии и природопользования Московской области,

об оспаривании постановления

при участии:

от заявителя: Ильютенко Т.А. по дов. от 14.07.2008 уд-ние N 20554;

от ответчика: Левашова С.В. по дов. от 18.07.2008 паспорт 50 03 403873; Лобанова М.Ю. по дов. от 14.01.2008 паспорт 70 07 986253;

УСТАНОВИЛ

Государственное автономное учреждение города Москвы "Финансово-хозяйственное управление Мэрии Москвы" (далее - ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы") обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Министерству экологии и природопользования Московской области (далее - административный орган, Министерство) о признании постановления о привлечении к административной ответственности N 5-07-131/08 от 16.04.2008 в виде штрафа в размере 40 000 руб. за правонарушения, предусмотренные ст.8.21 КоАП РФ, незаконным, поскольку нарушает его права и законные интересы, административным органом не доказано наличие в действиях состава правонарушения, нарушена процедура привлечения к административной ответственности.

Решением от 19.06.2008 Арбитражный суд г. Москвы отказал в удовлетворении заявленных требований, мотивировав свои выводы тем, что оспариваемое постановление принято Министерством в пределах его полномочий; им всесторонне, полно, объективно и своевременно выяснены обстоятельства дела, при этом порядок привлечения заявителя к ответственности не нарушен.

ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы" не согласилось с принятым решением суда, подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. Считает его незаконным и необоснованным в связи с тем, что при вынесении решения суд не полностью выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, а также не применил закон, подлежащий применению по данному делу.

В отзыве на апелляционную жалобу ответчик просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Считает, что оспариваемое постановление принято Министерством в рамках его полномочий; вину заявителя доказанной; процедуру привлечения к административной ответственности соблюденной.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Считает, что Министерством нарушен порядок привлечения заявителя к административной ответственности; указал, что законный представитель ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы" не был извещен о времени и месте составления протокола; административный орган при осуществлении действий по проведению мероприятий по государственному экологическому контролю и контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов действовало за пределами полномочий, предоставленных ст.23.29 КоАП.

В судебном заседании представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Считает, что административным органом соблюдена процедура составления протокола об административном правонарушении; считает, что при осуществлении действий по проведению мероприятий по государственному экологическом контролю и контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов действовало в пределах полномочий, предоставленных ст.23.29 КоАП РФ.

Проверив в порядке статей 266 и 268 АПК РФ законность и обоснованность судебного решения, выслушав доводы сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, апелляционный суд считает, что решение подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 11 марта 2008 года N 23-Р "О проведении внепланового мероприятия по государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, государственному экологическому контролю за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды" с 17 марта по 16 апреля 2008 года проведена проверка деятельности заявителя. По ее результатам установлено, что в ходе эксплуатации дома отдыха "Молоденово" ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы" допустило нарушение правил охраны атмосферного воздуха, а именно, в 2007 году осуществляло выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух без специального разрешения путем эксплуатации отопительной газовой системы, конно-спортивного комплекса, двух конюшен, канализационно-насосной станции. Данное разрешение оформило (получило) только 28.01.2008, осуществляя таким образом до 28.01.2008 выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в нарушение ч. 4 ст. 23 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

По данному факту в отношении заявителя возбуждено дело об административном правонарушении, 14.04.2008 составлен протокол об административном правонарушении N 5-156-131/08 и постановлением от 16.04.2008 N 5-07-131/08 ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 40 000 рублей.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из следующего.

Федеральным законом N 7-Ф5 от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды" установлено, что нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов (ст.23 закона). Согласно ст.24 указанного закона, нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством. Согласно ст. 14 Федерального закона N 96-ФЗ от 04.05.1999 "Об охране атмосферного воздуха" выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании выданного в установленном порядке разрешения, которым устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха. Согласно ч.1 ст. 8.21 КоАП РФ, выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Суд первой инстанции полагает, что в соответствии ч.1 ст.65, ч.4 ст.210 АПК РФ административный орган доказал соблюдение процедуры составления протокола об административном правонарушении исходя из следующего.

Уведомление о проведении мероприятия по контролю и надзору направлялось заявителю 18.03.2008 нарочным (Вх.N 9-14-5561/8), а также 24.03.2008 по факсу N 633-65-46 в 15:00 часов (с подтверждением получения), письмом вх. N 225/2-1 (07) от 04.04.2008 уведомление направлено повторно. В производстве по делу об административном правонарушении участвовали представители заявителя Орешин А.А., Ильютенко Т.А. по доверенностям от 14.04.2008 N 07-13-19/8, от 14.04.2008 N 07-13-20/8, от 15.04.2008 N 07-13-40/8, от 15.04.2008 N 41/8, содержащих полномочие указанных лиц представлять интересы заявителя, составлении акта проверки и протокола об административном правонарушении по результатам внепланового мероприятия по государственному экологическому контролю адресу: Московская область, Одинцовский район, с/о Успенское, район 2-го Успенского шоссе, дом отдыха "Молоденово" с указанием периода (даты) проверки, что позволяет, по оценке суда первой инстанции однозначно идентифицировать объект проверки и свидетельствует о надлежащем извещении законного представителя о совершаемых процессуальных действиях по делу об административном правонарушении и надлежащем оформлении полномочий представителей. Копия протокола об административном правонарушении и уведомление о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении направлена заявителю нарочным, поскольку представитель заявителя - Орешин А.А. (представитель по доверенности от 14.04.2008 N 07-13-19/8) от объяснений и от подписания протокола N 5-156-131/08 отказался, о чем свидетельствуют записи в графе "Объяснения лица в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении (отказ от объяснений)", а также запись в графе "С протоколом ознакомлен", сделанной в соответствии с ч.5 ст. 28.2. КоАП РФ. Права и обязанности представителю заявителю Орешину А.А. разъяснены, о чем свидетельствует его подпись в протоколе.

Суд апелляционной инстанции считает ошибочным вывод суда первой инстанции о соблюдении административным органом процедуры привлечения заявителя к административной ответственности исходя из следующего.

Заявитель дважды уведомлялся 18.03.2008 и 04.04.2008 о месте и времени проведения внепланового мероприятия по государственному контролю - 27.03.2008 в 11-00 и 09.04.2008 в 11-00 по адресу: Московская область, Одинцовский район, с/о Успенское, район 2-го Успенского ш., дом отдыха "Молоденово". Цель проверки: предотвращение, выявление и пресечение нарушений в области использования и охраны водных объектов, нарушений требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Однако, в эти даты мероприятия по контролю не были оформлено какими-либо актами, в материалах дела отсутствуют сведения о том, производились какие-либо действия в этот день, кем они проводились, что было установлено в результате данного мероприятия, в чьем присутствии производилась проверка.

14.04.2008 в 10-00 в административном помещении ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы", расположенном по адресу: г.Москва, Вознесенский пер., д. 21, стр.6, составлен акт N 5-156-115/08 проверки соблюдения законодательства в области охраны окружающей среды и природоохранных требований. Акт проверки от 14.04.2008 N 5-156-115/08 составлен не по месту обнаружения правонарушения, а в административном здании привлекаемого к ответственности лица, в присутствии представителя ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы" Орешина А.А., действующего по доверенностям от 14.04.08, выданным на представление интересов заявителя при составлении акта проверки и протокола об административном правонарушении по результатам внеплановых мероприятий по государственному экологическому контролю, проведенных 27.03.2008 и 09.04.2008. Кроме того, в акте в графе должность руководителя проверяемого лица указан Крупин Олег Валерьянович, подписи которого не имеется, также как и в других графах акта, предусматривающих подпись представителя проверяемого лица, зато есть подпись Орешина А.А. полномочия которого из акта не ясны - отсутствует ссылка на доверенность, указание его должности, положения и пр. В материалах дела отсутствуют сведения об участии должностных лиц и (или) представителей юридического лица при непосредственном осмотре территории дома отдыха "Молоденово", принадлежащей ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы" и непосредственном выявлении нарушений, что является нарушением ст. 9 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Актом проверки от 14.04.2008 N 5-156-115/08 установлено нарушение требований ст. ст. 16, 23, 38 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и ст. ст. 6, 44 Водного кодекса Российской Федерации. На основании данного акта в тот же день составлено пять протоколов об административных правонарушениях - по каждому из выявленных фактов нарушения требований законодательства: NN 15-102-04-08, 5-156-129/08, 5-156-130/08, 5-156-131/08, 5-156-132/08. Каждый из указанных протоколов имеет самостоятельные основания для его составления и является основанием для возбуждения самостоятельного производства по делу об административном правонарушении, и, следовательно, административным органом должны соблюдаться требования КоАП РФ при производстве каждого возбужденного дела об административных правонарушениях, в том числе при составлении протокола.

По данному делу составлен протокол от 14.04.2008 N 5-156-131/08 по ст. 8.41 КоАП РФ в присутствии представителя по соответствующим доверенностям, выданным начальником ГАУ "ФХУ "Мэрии Москвы" Орешину А.А. на представление его интересов при оформлении результатов проверки по мероприятиям от 27.03.2008 и 09.04.2008 соответственно. При этом в доверенностях не предусмотрены полномочия на участие в производстве именно по данному делу об административном правонарушении.

Согласно ч.2 ст.28.1 КоАП РФ событие административного правонарушения фиксируется в протоколе. В соответствии ст.26.2 КоАП РФ протокол является основной формой фиксации доказательств по делам об административных правонарушениях, в связи с чем, законодательством подробно регламентирована процедура его составления. При нарушении установленной процедуры протокол не может рассматриваться в силу ч.3 ст.26.2 КоАП РФ в качестве доказательства, поскольку несоблюдение процессуального порядка получения доказательства делает его недопустимым.

В соответствии со ст.28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе. Законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанное лицо вправе представить объяснение и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим и законным представителем юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы" пояснило в судебном заседании, что не было извещено о дате и времени составления протокола об административном правонарушении, права и обязанности в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ им не разъяснялись, объясняя этим отсутствие у представителя общества, участвовавшего в составлении протокола надлежаще оформленной доверенности. В материалах дела отсутствуют и в настоящем судебном заседании не представлены ответчиком доказательства надлежащего извещения заявителя о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

В соответствии с ч.3 ст.25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и, если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Министерство не располагая достаточными доказательствами о надлежащем извещении заявителя о дате и времени составления протокола, в отсутствие законного представителя, с надлежаще оформленными полномочиями, 14.04.2008 составило протокол об административном правонарушении по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.1 ст.8.21 КоАП РФ.

Из содержания протокола следует, что при его составлении присутствовал представитель общества, Орешин А.А. на основании доверенности N 07-13-19/8 от 14.04.2008. Как следует из содержания указанной доверенности, Орешин А.А. не был наделен полномочиями на участие в конкретном деле при составлении протокола об административном правонарушении и подписания протокола об административном правонарушении. Кроме того, в этот день в отношении заявителя составлено пять протоколов об административном правонарушении по разным административным составам.

В соответствии с ч.2 ст.25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Как следует из п.24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 июля 2007 г. N 46 "О внесении дополнении в Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что перечень законных представителей юридического лица является закрытым. При рассмотрении дела об административном правонарушении допускаются лица, действующие на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем. Доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

При указанных обстоятельствах оценка суда первой инстанции об однозначной идентификации объекта проверки, о надлежащем извещении законного представителя о совершаемых процессуальных действиях по делу об административном правонарушении и надлежащем оформлении полномочий представителей ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы" не верна.

В пункте 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что суду при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.

Нарушение положений ст.28.2 КоАП РФ является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч.2 ст.206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа в силу ч.2 ст.211 АПК РФ. Согласно п.17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ" суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст.28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что при составлении протокола об административном правонарушении административным органом были допущены процессуальные нарушения, повлекшие нарушение прав лица, привлекаемого к ответственности, на защиту. Указанное процессуальное нарушение является существенным и не может быть устранено судом.

Установленные нарушения порядка привлечения заявителя к административной ответственности исключают возможность обсуждения апелляционным судом вопросов о наличии или отсутствии события и состава административного правонарушения и является самостоятельным безусловным основанием для признания незаконным оспариваемого постановления о привлечении заявителя к административной ответственности.

Таким образом, апелляционный суд полагает, что решение Арбитражного суда города Москвы от 28.04.2008г. по делу N А40-24011/08-146-277 подлежит отмене ввиду неправильного применения норм процессуального права, что привело к принятию неправильного решения и считает возможным принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Принимая во внимание вышеизложенное и, руководствуясь ст.ст.266 - 269, 270 и 271 АПК РФ Девятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда города Москвы от 19.06.2008 по делу N А40-24011/08-146-277 отменить. Признать незаконным и отменить постановление Министерства экологии и природопользования Московской области от 16.04.2008 N 5-07-131/08 о привлечении ГАУ "ФХУ Мэрии Москвы" к административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст.8.21 КоАП РФ.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья:

Ж.В.Поташова

Судьи

Е.В.Пронникова Б.С.Веклич