Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 ноября 2008 г. N 09АП-13069/2008

г. Москва

Дело N А40-27183/08-24-259

05 ноября 2008 г.

N 09АП-13069/2008-ГК

Резолютивная часть постановления объявлена 23 октября 2008 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 ноября 2008 года

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи А.И. Трубицына,

судей Е.Н.Барановской, А.А.Солоповой,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Е.Г.Гутырчик,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Омутнинское автотранспортное предприятие" на решение Арбитражного суда города Москвы от 11.08.2008 по делу N А40-27183/08-24-259, принятое судьёй Гукасян Л.Р., по иску муниципального унитарного предприятия "Омутнинское автотранспортное предприятие" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, третье лицо - Департамент финансов Кировской области, о взыскании 492 112 рублей,

при участии в судебном заседании представителей:

от истца - извещен, представитель не явился,

от Министерства финансов Российской Федерации - Ковпак С.В. (доверенность N 01-06-08/186 от 13.12.2007),

от третьего лица - извещено, представитель не явился,

УСТАНОВИЛ

Муниципальное унитарное предприятие "Омутнинское автотранспортное предприятие" (далее - истец) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) о взыскании 492 112 рублей.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 11.08.2008 в удовлетворении иска отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что действующим законодательством льготы и гарантии ветеранам и инвалидам заменены на иные формы социальной помощи; Федеральный закон "О государственной социальной помощи" не может быть применен к спорным взаимоотношениям, поскольку он регулирует правоотношения, не связанные с предоставлением гражданам льгот, которые являются предметом заявленного требования.

Не согласившись с принятым решением, истец подал апелляционную жалобу, в которой просит состоявшийся по делу судебный акт отменить, принять новый судебный акт.

По мнению подателя жалобы, Российская Федерация, заменив льготы ежемесячными денежными выплатами, Законом "О федеральном бюджете на 2006 год" предусмотрела средства в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, однако, выделенные средства в полной мере не покрывают убытков, которые терпит автотранспортное предприятие при предоставлении льгот. В силу пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, истец имеет право на возмещение расходов по перевозке льготных категорий пассажиров. Согласно статьям 44, 63 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации. В соответствии с разъяснениями Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенными в постановлении от 22.06.2006 N 23, если установившим льготы федеральным законом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготной категории потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Отзыв на апелляционную жалобу Минфином России не представлен.

В отзыве на апелляционную жалобу третьим лицом - Департаментом финансов Кировской области указано, что статьей 6.1 Закона "О государственной социальной помощи" определены категории граждан, которые имеют право на получение государственной социальной поддержки, входят в федеральный регистр и финансируются за счет средств федерального бюджета. Для граждан, входящих в федеральный регистр, денежные средства направляются в субъекты Российской Федерации из федерального бюджета в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. По средствам, являющимся предметом иска, источником финансирования является федеральный бюджет. Задолженность возникла в связи с недофинансированием льгот из федерального бюджета.

Законность и обоснованность принятого решения проверены Девятым арбитражным апелляционным судом в судебном заседании в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей истца и третьего лица, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Представитель Минфина России возражал против доводов, изложенных в жалобе, просил решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. В судебном заседании пояснил, что вопрос о достаточности денежных средств, выделенных из федерального бюджета в виде субвенций, должен регулироваться отношениями финансовых органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; коммерческое предприятие не может претендовать на получение субвенций.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя Минфина России, пришел к выводу, что решение Арбитражного суда города Москвы от 11.08.2008 не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом и следует из материалов дела, истец является коммерческой организацией (перевозчиком), осуществляющей деятельность по перевозке пассажиров автобусами в городском и пригородном сообщении на платной основе в городе Омутнинске и Омутнинском районе Кировской области.

В 2006 году истец предоставил льготы отдельным категориям населения при осуществлении пассажирских городских и пригородных перевозок. При этом сумма выпадающих доходов составила всего 3 216 932 рубля, в том числе по льготам, которые, по мнению истца, должны финансироваться из федерального бюджета - 902 112 рублей, по льготам, которые должны финансироваться из областного бюджета - 1 251 964 рубля, по прочим льготам - 1 062 856 рублей. Из федерального бюджета на указанные цели было выделено 410 000 рублей, недофинансирование составило 492 112 рублей.

Полагая, что вследствие невозмещения платы, недополученной от льготной категории граждан, относящихся к федеральному регистру лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, в размере 492 112 рублей, истцу причинен вред, последний обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Как считает истец, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ от 22.08.2004) с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предписано при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового и имущественного положения. Предоставление льгот отдельным категориям граждан при осуществлении пассажирских перевозок является мерой социальной защиты инвалидов и мерой социальной поддержки ветеранов; осуществление указанных мер предписано федеральными законами, в связи с чем является расходным обязательством Российской Федерации; расходным обязательством Российской Федерации является осуществление мер социальной защиты и социальной поддержки не всех инвалидов и ветеранов, а только относящихся к федеральному регистру лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.

Девятый арбитражный апелляционный суд отмечает, что Конституцией Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72) установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся социальная защита и социальное обеспечение.

В соответствии со статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, в том числе, субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, подлежащих в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета.

Согласно статье 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, осуществляются данными органами самостоятельно за счет бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, среди прочих, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, социальной поддержки ветеранов труда, многодетных семей, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.

Федеральным законом N 122-ФЗ от 22.08.2004 отменены те нормы федеральных законов, которые предусматривали предоставление льгот по оплате проезда в общественном транспорте различным категориям граждан.

Довод апелляционной жалобы о том, что законодательное закрепление ведения Федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (далее - Федеральный регистр), влечет разделение источников финансирования социальной помощи, оказываемой лицам, учтенным в данном регистре, и остальным лицам, имеющим право на получение социальной помощи, не основан на законе и подлежит отклонению по следующим причинам.

Федеральный регистр в соответствии с Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 30.09.2004 N 143 ведется Пенсионным фондом Российской Федерации в отношении граждан, указанных в статьях 6.1 и 6.7 Федерального закона "О государственной социальной помощи" - инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, проходивших службу в частях, не входивших в состав действующей армии в период с 22.06.1941 по 03.09.1945, лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", лиц, работавших в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, на строительстве военных объектов, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, инвалидов, детей-инвалидов, лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, осуществление мер социальной поддержки и социальной защиты которых, по мнению истца, является расходным обязательством Российской Федерации.

Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что предметом регулирования Федерального закона "О государственной социальной помощи" не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и мер социальной поддержки. Закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам, как это указано в преамбуле Закона.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О государственной социальной помощи", под государственной социальной помощью понимается предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в Законе, социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. Иные категории граждан - граждане, включенные в Федеральный регистр, отличаются от остальных граждан, имеющих право на государственную социальную помощь, тем, что имеют право на получение набора социальных услуг - дополнительной бесплатной медицинской помощи и бесплатного проезда на пригородном железнодорожном транспорте и междугородном транспорте к месту лечения и обратно (статья 6.2 Закона). Предоставление указанного набора социальных услуг является расходным обязательством Российской Федерации. Правила финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2004 N 864. Остальные виды социальной помощи, к которым в соответствии со статьей 12 Закона относятся денежные выплаты (пособия, субсидии и другие выплаты) и натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи, например, предоставление льгот по проезду в транспорте общего пользования) оказываются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, размер государственной социальной помощи определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 11 Закона).

Особенности оказания социальной помощи и социальной поддержки гражданам, отнесенным к Федеральному регистру, установлены Федеральными законами N 5-ФЗ от 12.01.1995 "О ветеранах", N 181-ФЗ от 24.11.1995 "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", N 1244-1 от 15.05.1991 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", N 2-ФЗ от 10.01.2002 "О социальных гарантиях гражданам, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне".

Названными законами определено, какие конкретно из мер социальной помощи и социальной поддержки являются расходными обязательствами Российской Федерации (статьи 14-19, 21 Закона "О ветеранах", часть 1 статьи 2, статьи 4, 4.1 Закона о социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию на Семипалатинском полигоне, статьи 14-23, 25, 27.1 Закона о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации на Чернобыльской АЭС), какие из полномочий по предоставлению указанных мер передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации вместе со средствами на реализацию передаваемых полномочий в виде субвенций (статья 23.2.Закона "О ветеранах", статья 28.2 Закона "О социальной защите инвалидов", части 2-11 Закона о социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию на Семипалатинском полигоне, пункт 3 статьи 14 Закона о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации на Чернобыльской АЭС), какие меры социальной поддержки устанавливаются субъектами Российской Федерации (статьи 20, 22 Закона "О ветеранах", статья 26 Закона о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации на Чернобыльской АЭС).

Названные законы предусматривают возможность осуществления иных мер социальной поддержки в соответствии с законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, ни Федеральный закон N 122-ФЗ от 22.08.2004, ни другие нормативные акты федерального уровня не содержат норм, устанавливающих меры социальной защиты и социальной поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе обязывающих субъекты Российской Федерации, муниципальные образования предоставить льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предоставляющих из федерального бюджета субвенции на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Напротив, право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые сами должны финансировать соответствующие законы субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов.

Тарифы на перевозку пассажиров в городском и пригородном сообщении, в том числе льготные, утверждены распоряжениями Службы по ценовому регулированию Кировской области от 18.11.2005 N 188 и от 05.09.2006 N 181.

Российская Федерация не принимала на себя расходные обязательства по установлению льгот по оплате проезда в общественном транспорте, таких полномочий и средств на осуществление этих полномочий в виде субвенций субъектам Российской Федерации не передавала.

Довод апелляционной жалобы о том, что Законом "О федеральном бюджете на 2006 год" предусмотрено выделение средств в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, и это является доказательством того, что возмещение убытков, связанных с предоставлением льгот по оплате проезда в общественном транспорте, является расходным обязательством Российской Федерации, подлежит отклонению ввиду следующего.

Как указывалось выше, ФЗ-122 от 22.08.2004, заменяя льготы в натуральной форме на денежные компенсации, обязал субъекты Российской Федерации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан. Российская Федерация, отменив льготы по оплате проезда в общественном транспорте, предоставила субъектам Российской Федерации право самостоятельного введения такой формы социальной поддержки граждан, расходные обязательства Российской Федерации по этому вопросу не возникли.

В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предоставление субвенций на оказание материальной поддержки допускается из федерального бюджета в случаях, предусмотренных федеральными законами. В данном случае материальная поддержка оказана на основании Закона "О федеральном бюджете на 2006 год".

Предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, направлено не на исполнение расходных обязательств Российской Федерации, которые не возникли, а является материальной поддержкой, средством стимулирования субъектов Российской Федерации и дополнительной гарантией по сохранению ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан, исходя из рассмотрения во взаимной связи преамбулы ФЗ-122 от 22.08.2004, Закона "О федеральном бюджете на 2006 год" и статей 26.2, 26.3 Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

С учетом положений пункта 1 Правил предоставления, расходования и учета в 2006 году субвенций из федерального бюджета на указанные цели, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 N 827, выделение субвенций должно обеспечивать равное положение граждан, учтенных в Федеральном регистре, с гражданами, которым оказываются социальная помощь и социальные гарантии в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, во всех сферах социальной помощи: предоставление субвенций может быть отменено в случае необеспечения субъектом Российской Федерации равной доступности услуг общественного транспорта для граждан, которым социальная поддержка оказывается Российской Федерацией.

Рассматриваемые отношения по выделению субвенций из федерального бюджета бюджету Кировской области по своей сути являются межбюджетным трансфертом. Истец, как коммерческая организация, не является участником данного межбюджетного трансферта, в связи с чем предъявление им иска к Российской Федерации является неправомерным.

Кроме того, сумма иска основана на собственных односторонних расчетах истца. В обоснование правильности расчетов истец ссылается на акт от 19.03.2008 проверки целевого расходования средств федерального бюджета, составленный финансовым отделом Омутнинского района, из которого следует, что для учета льготных категорий пассажиров были предусмотрены билеты в городском пассажирском транспорте стоимостью 4 рубля (с 01.10.2006 - 5 рублей), в пригороде - билеты стоимостью 1 рубль с пометкой "льготный"; выборочно проверены билетно-учетные листы и сверены с представленной отчетностью; расхождений в количестве поездок пассажиров, имеющих право на меры социальной поддержки по полномочиям Российской Федерации, не установлено. Истцом не представлено доказательств того, что гражданам, относящимся к Федеральному регистру, в транспорте общего пользования выдавались билеты иного образца, отличающиеся от билетов, выдаваемых другим категориям льготников, в связи с чем расчет суммы иска не признается судом апелляционной инстанции как достоверный.

В соответствии с частью 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение Арбитражного суда Кировской области от 22.11.2007, постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 01.02.2008 и Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 08.04.2008, на которые ссылается податель апелляционной жалобы, не имеют по настоящему делу преюдиционного значения, поскольку приняты по спору между другими лицами.

Вместе с тем, в силу пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, истец как коммерческая организация, основным видом деятельности которой является перевозка пассажиров в городском и пригородном сообщении и целью которой является получение прибыли, имеет право на возмещение расходов, понесенных в связи с установлением в законном порядке льгот по провозной плате за перевозку пассажиров, за счет средств соответствующего бюджета.

01.01.2006 между истцом и Администрацией Омутнинского района (заказчик) заключены договор N 3 на организацию пассажирских перевозок населения Омутнинского района и договор без номера на организацию пассажирских перевозок, по условиям которых заказчик обязался компенсировать расходы по перевозке льготных категорий пассажиров как разницу между утвержденным тарифом и тарифом, утвержденным для льготных категорий пассажиров.

В соответствии с пунктом 24 части 2 статьи 26.3 Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопроса о предоставлении субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда общественным транспортом.

Согласно части 3 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в арбитражном суде апелляционной инстанции не применяются правила, установленные названным Кодексом только для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции.

Девятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, оставляя ее без удовлетворения как не основанную на законе.

Оснований, для отмены решения суда первой инстанции по доводам жалобы, а также безусловных, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 266-268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 11.08.2008 по делу N А40-27183/08-24-259 оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Омутнинское автотранспортное предприятие" - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья:

А.И. Трубицын

Судьи

Е.Н. Барановская А.А. Солопова