Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2011 г. N 16АП-201/2011.

Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2011 г. N 16АП-201/2011

г. Ессентуки

17 марта 2011 г.

Дело N А20-2905/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 марта 2011 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Афанасьевой Л.В.,

Судей: Белова Д.А., Мельникова И.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Замуруевой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Совета местного самоуправления городского округа Нальчик, на решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 09 декабря 2010 г. по делу N А20-2905/2010

по заявлению Совета местного самоуправления городского округа Нальчик, г.Нальчик

к Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики, г.Нальчик

о признании недействительным ненормативного правового акта, (судья Браева Э.Х.),

при участии в судебном заседании:

от Совета местного самоуправления городского округа Нальчик: Хаупшев Д.М. по доверенности N 116 от 08.06.10 г.;

от Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики: Карданова М.Х. по доверенности N 1 от 15.02.11 г.

УСТАНОВИЛ:

Совет местного самоуправления городского округа Нальчик (далее - совет) обратился в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании действий Контрольно-счетной палаты КБР (далее - счетная палата) незаконными и признании предписания Контрольно-счетной палаты КБР от 18.05.2010 N 01-12/315 недействительным.

В судебном заседании представитель совета уточнил свои требования в части оспаривания действий Контрольно-счетной палаты КБР и просит признать незаконными действия Контрольно-счетной палаты по проверке и направлению в адрес совета оспариваемого предписания.

Решением Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 09 декабря 2010 г. требования удовлетворены частично.

Суд признал недействительным предписание Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики в части утверждения: об отсутствии свидетельства о государственной регистрации Устава городского округа Нальчик, о нарушении порядка утверждения устава муниципального учреждения "Объединение жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства-Службы заказчика" администрации городского округа Нальчик; о противоречии пункта 2.9 Положения о передаче в аренду земельных участков, находящихся в собственности городского округа Нальчик статье 3 Федерального закона N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", в связи с несоответствием Бюджетному кодексу Российской Федерации и Закону КБР N53 - РЗ от 29.05.2003 "О контрольно-счетной палате КБР". В остальной части заявленных требований отказано. В части отказа в удовлетворении иска решение мотивировано тем, что контрольно-счетная палата является органом финансового контроля вправе произвести проверку местного бюджета - получателя финансовых средств из республиканского бюджета и направить предписание о выявленных нарушениях. Совет в нарушение статьи 41 Устава не утвердил положения о структурных подразделениях администрации. Совет, не имея полномочий, назначил руководителя ОАО "Нальчиктеплоэнерго".

Совет местного самоуправления городского округа Нальчик подал апелляционную жалобу, в которой просит изменить решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований, удовлетворив ранее заявленные требования в полном объеме.

Указывает, что положения об управлении здравоохранения, о департаменте образования, об управлении культуры, о комитете по физической культуре и спорту, об управлении архитектуры и градостроительства администрации утверждены соответствующими постановлениями администрации; считает, что утверждение положений о структурных подразделениях администрации не входит в компетенцию совета.

Считает, что Совет правомерно, на основании ч. 3 статьи 47 ФЗ "Об акционерных обществах" назначил руководителя ОАО "Нальчиктеплоэнерго", поскольку 100% акций находятся в муниципальной собственности.

В судебном заседании стороны остались на своих позициях.

По ходатайству сторон приобщены недостающие материалы: выписки из ЕГРЮЛ, выписка их реестра акционеров.

При отсутствии возражений сторон решение суда пересматривается в пределах, указанных в апелляционной жалобе.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, оценив доводы жалобы и проверив законность судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 09 декабря 2010 г. по делу N А20-2905/2010 следует оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Из материалов дела усматривается.

Счетной палатой Кабардино-Балкарской Республики на основании ст.ст. 2, 9, 16 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 года N 53-РЗ "О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики" вынесено распоряжение от 09.09.2008 N 5-рп о проведении проверки целевого, эффективного и рационального расходования средств местного бюджета городского округа Нальчик, выделенных на национальную экономику и жилищно-коммунальное хозяйство 2006-2007 годах и за 9 месяцев 2008 года в администрации городского округа Нальчик и организациях-получателях указанных средств. Утверждена программа проведения проверки.

По итогам проверки Контрольно-счетной палатой КБР составлен соответствующий акт; в адрес совета было направлено представление от 12.04.2010 N пр-12/19 о выявленных нарушениях.

В связи с неисполнением в установленный срок данного представления, счетной палатой в адрес Совета было направлено предписание от 18.05.2010 N 01-12/315 о необходимости рассмотрения предписания и устранении выявленных нарушений.

Из предписания следует, что счетной палатой выявлены следующие нарушения:

- статьи 41 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - положения об управлении культуры, департаменте образования, комитете по физической культуре и спорту, управлении здравоохранения местной администрации, службе заказчика, управлении архитектуры и градостроительства утверждены постановлениями главы местной администрации;

- статьи 48 Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", статьи 13.2 устава ОАО "Нальчиктеплоэнерго"- генеральный директор назначен решением городского Совета от 4 августа 2008 года "О реорганизации ОАО "Нальчиктеплоэнерго".

Полагая, что действия счетной палаты и предписание нарушают права и законные интересы Совета местного самоуправления городского округа Нальчик, заявитель в соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК) обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным необходимо наличие следующих условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту; оспариваемый ненормативный акт нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Действия Контрольно-счетной палаты КБР по проведению проверки совершенными в пределах полномочий, поскольку законодательство не содержит ограничений по направлениям и вопросам проверок целевого использования межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 52 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации. Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации. Полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).

Правовой статус Счетной палаты, порядок формирования, полномочия устанавливаются Законом Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 года N 53-РЗ "О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики" (далее - Закона).

Согласно статьям 1, 2 Закона Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Парламентом Кабардино-Балкарской Республики и подотчетным ему. Задачами Контрольно-счетной палаты, в том числе, являются контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей республиканского бюджета по объемам, структуре и целевому назначению; регулярное представление Президенту

Кабардино-Балкарской Республики и Парламенту Кабардино-Балкарской Республики информации о ходе исполнения республиканского бюджета и результатах проведенных контрольных мероприятий.

В соответствии со статьей 11 Закона Контрольно-счетная палата осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов, образование и целевое использование которых регламентировано законодательством Российской Федерации и законодательством Кабардино-Балкарской Республики.

Контрольно-счетная палата проводит: проверки и ревизии финансово-хозяйственной деятельности: в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в организациях, финансируемых за счет средств республиканского бюджета, средств от продажи и использования государственной собственности Кабардино-Балкарской Республики (статья 16 Закона).

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

Бюджетный кодекс РФ определяет формы межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, каждая из которых выступает предметом бюджетных контрольных правоотношений субъектов РФ.

В соответствии со статьей 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

субсидий местным бюджетам;

субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов Российской

Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации.

Закон КБР от 11.01.2003 года N 4-РЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республики" в статьях 51, 52 определяет формы и объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета, а также условия предоставления межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета. Межбюджетные трансферты из республиканского бюджета (за исключением субвенций из республиканского фонда компенсаций) предоставляются при соблюдении условий, указанных в статье 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 54 Закона КБР от 11.01.2003 года N 4-РЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республики" республиканский фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) образуется в составе республиканского бюджета с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Распределение дотаций из республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) между муниципальными районами (городскими округами) осуществляется в соответствии с Методикой расчета размера дотаций из республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) согласно приложению 2 к настоящему Закону и утверждается законом Кабардино-Балкарской Республики о республиканском бюджете на очередной финансовый год.

Согласно статье 7 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 7.02.2006 года N 16-РЗ "О республиканском бюджете Кабардино-Балкарской Республики на 2006 год", статье 13 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 29.12.2006 N 103-РЗ "О республиканском бюджете Кабардино-Балкарской Республики на 2007 год", статье 11 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 29.12. 2007 года N 88-РЗ "О республиканском бюджете Кабардино-Балкарской Республики на 2008 год" местная администрация г. Нальчика в 2006, 2007, 2008 годах являлась получателем межбюджетных трансфертов.

В соответствии со статьей 47 Бюджетного кодекса РФ собственными доходами бюджетов являются налоговые и неналоговые доходы, а также доходы, полученные в виде безвозмездных поступлений (за исключением субвенций).

Согласно положения пункта 7 статьи 9 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" действовавшего в оспариваемый период, при решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства Российской Федерации по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики, являясь постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемого Парламентом Кабардино-Балкарской Республики на основании вышеуказанных нормативных актов, вправе провести проверку местного бюджета - получателя финансовой помощи из республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики.

Счетной палатой были проверены нормативно-правовые и организационно-правовые документы администрации городского округа Нальчик и его структурных подразделений как организации-получатели бюджетных средств; проверка в отношении ОАО "Нальчиктеплоэнерго" проводилась в связи реализацией муниципальной целевой программы "Финансовое оздоровление предприятий теплоэнергетического комплекса города Нальчика на 2008 год". Как пояснил представитель Контрольно-счетной палаты КБР, финансирование программы предполагалось в объеме 132 000 тыс. рублей, в том числе за счёт средств республиканского бюджета КБР - 127 000 тыс. рублей и за счет средств местного бюджета городского округа Нальчик - 5 000 тыс. рублей; финансирование программы было произведено полностью за счёт средств республиканского бюджета, выделенных городскому округу Нальчик, и направленных администрацией г. Нальчика в виде субсидий ОАО "Нальчиктеплоэнерго" в полном объеме.

Относительно порядка утверждения положений о структурных подразделениях администрации городского округа Нальчик установлено.

Из материалов дела следует, что Положения об управлении здравоохранения местной администрации городского округа Нальчик (л.д.41 -48 т.2), о департаменте образования местной администрации городского округа Нальчик (л.д.49-58 т.2), об управлении культуры местной администрации городского округа Нальчик (л.д.59 т.2), о комитете физической культуры и спорту администрации города Нальчика (л.д.67-72 т.2), об управлении архитектуры и градостроительства г.Нальчика (л. д.143-154 т.1), утвержденные в 2006 году утверждены главой администрации городского округа Нальчик.

Из Положений об управлении здравоохранения местной администрации городского округа Нальчик, о департаменте образования местной администрации городского округа Нальчик, об управлении культуры местной администрации городского округа Нальчик, о комитете физической культуры и спорту администрации города Нальчика, об управлении архитектуры и градостроительства г.Нальчика следует, что эти структуры являются органами исполнительной власти, обеспечивающими проведение государственной политики в соответствующей области на муниципальном уровне.

В силу части 3 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

В соответствии со статьей 30 Устава городского округа Нальчик (далее - устав), в редакции, действовавшей на момент проверки (л.д.3-84 т.3), к исключительной компетенции Совета относятся: определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (п.5), определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений (п.6).

Согласно статье 41 устава в структуру местной администрации города входят: аппарат администрации, структурные подразделения (департаменты, управления, отделы, комитеты); администрации поселка Адиюх и селений Белая Речка, Кенже, Хасанья (п.2); при этом полномочия, порядок деятельности структурных подразделений местной администрации города определяется в соответствии с положениями о них, утвержденными Нальчикским городским Советом местного самоуправления (п.4).

Положения об управлении здравоохранения местной администрации городского округа Нальчик, о департаменте образования местной администрации городского округа Нальчик, об управлении культуры местной администрации городского округа Нальчик, о комитете физической культуры и спорту администрации города Нальчика, об управлении архитектуры и градостроительства г.Нальчика должны были быть утверждены Советом местного самоуправления городского округа Нальчик, поскольку указанные структуры являются структурными подразделениями местной администрации.

Заявителем представлены положения об указанных структурных подразделениях (л.д.90-132 т.1), утвержденные в 2010 году в соответствии с действующим уставом, однако указанные положения, приведенные в соответствие с требованием законодательства в ходе проверки, не могут повлиять на оценку правомерности оспариваемого предписания.

Из оспариваемого предписания также следует, что Советом местного самоуправления городского округа Нальчик допущено нарушение статьи 48 Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", статьи 13.2 устава ОАО "Нальчиктеплоэнерго", а именно: генеральный директор общества назначен решением городского Совета от 4 августа 2008 года "О реорганизации ОАО "Нальчиктеплоэнерго", тогда как это не входит в полномочия Совета.

В судебном заседании установлено, что все акции ОАО "Нальчиктеплоэнерго" являются голосующими и находятся в муниципальной собственности. Согласно списку зарегистрированных лиц по состоянию на 01.07.2008, владельцем акции является Нальчикский Городской Совет.

Решением от 04.08.2008 "О реорганизации ОАО "Нальчиктеплоэнерго" (л.д.31 т.1) Совет назначил генерального директора ОАО "Нальчиктеплоэнерго".

Из устава ОАО "Нальчиктеплоэнерго" следует, что высшим органом управления общества является общее собрание акционеров (п.13.1 устава); избрание единоличного органа общества отнесено к компетенции общего собрания акционеров (п.п.5 п.13.2 устава).

Согласно пункту 3 статьи 47 Федерального закона "Об акционерных обществах" в обществе, все голосующие акции которого принадлежат одному акционеру, решения по вопросам, относящимся к компетенции общего собрания акционеров, принимаются этим акционером единолично и оформляются письменно. При этом положения главы 7 Закона об акционерных обществах, определяющие порядок и сроки подготовки, созыва и проведения общего собрания акционеров, не применяются.

Полномочия по управлению и распоряжению имуществом переданы главе администрации согласно пункту 4 статьи 44 Устава городского округа Нальчик.

В структуре администрации городского округа Нальчик создан департамент по управлению городским имуществом города Нальчика, согласно положения о котором департамент от имени города выступает учредителем открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, осуществляет права акционера хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в муниципальной собственности, представляет в пределах своей компетенции интересы г.Нальчика по закрепленным в муниципальной собственности акциям (п. 2.1 Положения о департаменте).

На этом основании Совет не вправе решать вопросы назначения директора акционерного общества. Само по себе указание в реестре акционеров о том, что Совет является владельцем акций, не опровергает того обстоятельства, что распоряжение акциями осуществляет исполнительный орган.

Действия контрольно-счетной палаты по проверке и направлению в адрес Совета предписания являются правомерными. По своему содержанию предписание в оспариваемой части соответствует требованиям законодательства и не нарушает права Совета.

Доводы апелляционной жалобы не нашли подтверждения.

Суд первой инстанции правильно применил нормы права, дал надлежащую оценку доказательствам, выводы суда соответствуют обстоятельствам и материалам дела, процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену судебного акта, не допущено.

Оснований для отмены или изменения судебного акта, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены обжалуемых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 09 декабря 2010 г. по делу N А20-2905/2010 в части отказа от удовлетворения требований Совета местного самоуправления городского округа Нальчик оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

Д.А. Белов И.М. Мельников