Налоговое администрирование: лучше быть, чем казаться
Философская формула успеха гласит: необходимо сохранить перемены в порядке и порядок в переменах.
Необходимость совершенствования налогового администрирования - сейчас, пожалуй, один из наиболее актуальных и обсуждаемых вопросов в сфере экономико-правовых отношений между государством и хозяйствующими субъектами. Однако как это часто бывает на первом этапе внедрения нового понятия в научный оборот, нет единства в определении самого термина "налоговое администрирование". Большинство экономистов трактуют его шире, чем понятие "налоговый контроль". Представляется, что налоговое администрирование - это часть системы управленческой деятельности государства.
Управление системой базируется на трех общеизвестных основах: законодательная база, практика применения и контроль за осуществлением данного процесса. Закон должен быть максимально стабилен, в то время как правоприменительную практику, а тем более формы и методы контроля нужно постоянно совершенствовать. В результате будут созданы условия, которые не позволят уклоняться от уплаты налогов. Поэтому важно учитывать необходимость применения системного подхода к такой подсистеме экономических отношений, как налоговые.
Система вообще и налоговая система в частности представляют собой определенный порядок расположения и взаимодействия составляющих их элементов. Конкретные налоги, сборы, их взаимосвязь в рамках единой налоговой системы составляют суть налоговых отношений, сложившихся в обществе.
К системообразующим условиям (факторам) относятся:
собственная налоговая доктрина и налоговая политика государства;
законодательная база для строительства налоговой системы;
механизм установления и ввода в действие налогов и сборов;
виды налогов;
порядок распределения налогов по уровням бюджетной системы;
система налоговых органов;
формы и методы налогового контроля и т.д.
Очевидно, что с точки зрения достижения основополагающей цели (например, удвоение ВВП, снижение административной нагрузки на бизнес и т.д.) бесперспективно рассматривать вопросы совершенствования налогового администрирования независимо от институтов, которые наделены полномочиями администратора. Вместе с тем из теории управления сложными системами известно, что задача будет иметь решение, когда есть ясный ответ на ключевые вопросы: кто, что, как, цель, последствия.
Предложения по совершенствованию налогового администрирования ограничиваются точечной надстройкой части первой Налогового кодекса Российской Федерации. Фактически она представляет собой процесс, т.е. "форму жизни" специальных глав Кодекса об отдельных налогах и сборах. Иными словами, часть первая НК РФ - это законодательно установленная процедура контроля, осуществляемого налоговыми органами по поводу отчуждения части дохода собственника.
В то же время система государственных институтов, обеспечивающих принятие законов в сфере налогообложения, основывается на адекватном восприятии НК РФ субъектами налоговых отношений. Следовательно, поправки в часть первую Кодекса и усовершенствование организационных и иных методов работы администратора - односекторное направление. В формате системного подхода совершенствование налогового администрирования неотделимо от модернизации институционального администратора. Как заявил М. Фрадков: "Никаких пробок в экономике быть не должно. И прежде всего речь идет об институциональных преобразованиях". Альтернатива данному подходу прогнозируется тривиально: плохим исполнением можно испортить самую хорошую идею.
На практике нередки случаи, когда нормы нарушаются органами, призванными непосредственно контролировать их соблюдение. Это, в частности, заметно на примере проведения налоговых проверок.
В рамках административной реформы институциональный администратор (Федеральная налоговая служба) осуществляет контроль и надзор в области налоговых правоотношений. Формы и методы налогового контроля установлены НК РФ. Следовательно, в целях укрепления вертикали власти важно создать оптимальную структуру налоговых органов. Единая система контролирующих органов организационно эволюционирует, обеспечивая общую функциональность от конкретных территорий до федерального уровня.
Вместе с тем действия ФНС России не должны противоречить общей идеологии Кодекса и деятельности Министерства финансов Российской Федерации, что сообразно логике системных отношений. В данном случае наиболее полно будут учтены профессиональные возможности и личностные качества сотрудников налоговых органов, их опыт и индивидуальные особенности. Улучшение стандартов оказания предпринимателям государственных услуг и приближение их, например, к французским стандартам, сократит административную нагрузку на бизнес.
Деятельность налоговых органов должна оцениваться не только исходя из объемов собранных ими налоговых доходов и по результатам проверок, но также на основе показателей, характеризующих качество работы с налогоплательщиками, соблюдение стандартов деятельности. Тогда бытующее в среде налогоплательщиков суждение: "одно окно и много дверей" - окончательно утратит свой смысл как не имеющее ничего общего с действительностью.
Следует согласиться с тем, что новые критерии оценки деятельности налоговых органов могли бы сыграть важную роль в повышении эффективности налоговых проверок и борьбе со злоупотреблениями в ходе их проведения. Вместе с тем отсутствие системного начала в проектах модернизации структуры и компетенции налоговых органов является одной из преград на пути повышения качества их работы. Нельзя, например, умолчать о желании ФНС России освободиться от "несвойственных ей функций". Речь идет о передаче службой частным консалтинговым компаниям таких функций, как разработка концепции своей кадровой политики и квалифицированное толкование налогового законодательства.
Основной причиной такого положения дел, по мнению большинства специалистов в области налоговых отношений, является как раз отсутствие единой концепции совершенствования налогового администрирования.
В связи с этим следует рассмотреть один из существующих концептов, а именно, обеспечение гармонизации налоговых отношений между государством и налогоплательщиком посредством установления оптимального размера налоговой нагрузки на экономику, при которой государство сможет выполнять свои обязательства, а налогоплательщики перестанут обосновывать стремление к уклонению от уплаты налогов "непосильным, разоряющим бизнес налоговым бременем". Хочется обратить внимание на то, что все участники налоговых отношений понимают: сокращение налоговой нагрузки приводит к уменьшению налоговых доходов бюджета, которые, несомненно, должны восполняться, оставаясь на уровне, необходимом государству для выполнения своих функций.
Официальным лицам способ предотвратить снижение налоговых доходов бюджета видится в повышении собираемости налогов. Причем обозначена цель - совершенствование форм и методов налогового администрирования для повышения собираемости налогов. Вместе с тем в законодательстве, регулирующем налоговые отношения, отсутствует определение понятия "собираемость налогов". Это недопустимо, так как в сфере налогообложения не должно быть произвола исполнительной власти, даже в случае неправомерных действий налогоплательщика. А в ситуации, когда он не нарушает запретов и предписаний, - тем более.
Здесь уместно вспомнить выражение из послания Президента России В.В. Путина Федеральному собранию о том, что налоговые органы не должны терроризировать бизнес. Кроме того, нужно уяснить, что же на практике понимается под собираемостью налогов, особенно когда речь идет о необходимости улучшить данный показатель.
Рассмотрим используемые в обиходе интерпретации интересующего нас понятия.
Собираемость налогов - показатель эффективности реализации фискальной функции. Чтобы достоверно определить указанное понятие как степень полноты исполнения налоговых обязанностей, определяемых законодательством, следует рассчитать отношение объема налоговых платежей, поступивших за налоговый период, к объему вмененных налогоплательщику обязанностей по исчислению и уплате налога согласно действующему законодательству.
Однако налоговые доходы, закрепленные законами о бюджетах соответствующего уровня, не будут системно определяющими для анализа ситуации в области совершенствования налогового администрирования по той причине, что на результаты выполнения бюджета основополагающее влияние оказывает динамика макроэкономических показателей. В связи с этим планы по сбору налогов, устанавливаемые для ФНС России, эволюционировали в сторону индикативных (прогнозных) показателей.
Общеизвестно, что многократное перевыполнение бюджетных назначений - это, к сожалению, не результат фискальных усилий ФНС России, а текущая ситуация на мировом нефтяном рынке. Когда цены на нефть упадут, возникнут проблемы по всем направлениям бюджетной политики. Поэтому, определяя понятие "собираемость налогов", надлежит учитывать налоговый потенциал страны, регионов, различных секторов экономики и т.д.
Вместе с тем расхождения в расчете налогового потенциала усложняют работу по совершенствованию системы налогового администрирования. Следовательно, разработка единообразной методологии является на сегодняшний день одной из приоритетных задач.
Кроме того, если под налоговыми обязанностями, которые должны быть исполнены в соответствии с действующим законодательством, понимать начисленные налоговые платежи по данным деклараций налогоплательщиков, то существует вероятность, что сальдо лицев
