Проблемы совершенствования и применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (В.Г. Гаршин, "Российская юстиция", N 4, апрель 2006 г.)

Проблемы совершенствования и применения Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях

Законодательство об ответственности за административные правонарушения является составной частью административного законодательства. Разработка, принятие и введение в действие с 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) было значительным шагом в осуществлении административной реформы. КоАП помог ликвидировать правовые завалы, образовавшиеся в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.

В новом КоАП акцент сделан на защите прав и законных интересов граждан, в связи с чем детально разработана процессуальная часть Кодекса (норм по этому вопросу стало в два раза больше, чем в КоАП РСФСР).Закреплена презумпция невиновности.

С учетом социально-экономических изменений в стране субъектами административной ответственности по КоАП стали не только граждане, но и юридические лица. Расширены функции суда. Существенные изменения претерпели санкции (как правило, они стали более жесткими). Четко определен предмет ведения Федерации. В КоАП много и других новаций.

Вместе с тем и новый КоАП не лишен недостатков.

В частности, согласно статье 1.1 КоАП законодательство об административных правонарушениях на федеральном уровне должно состоять только из этого Кодекса, то есть все новые нормы этой отрасли права должны (по аналогии с Уголовным кодексом Российской Федерации и Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации) включаться в этот Кодекс. Проект КоАП полностью отвечал этому требованию. В него были включены административные правонарушения в области таможенного дела с исключением их из Таможенного кодекса Российской Федерации. Проектом КоАП была предусмотрена специальная глава об ответственности за правонарушения в области налогов. Но поскольку принятие КоАП затягивалось, а необходимость усиления борьбы с налоговыми правонарушениями не терпела отлагательства, часть норм об административной ответственности за административные правонарушения в области налогов были в спешном порядке включены в Налоговый кодекс Российской Федерации, принятый в июле 1998 года. В последующем по настоянию заинтересованных органов эти нормы так и остались в Налоговом кодексе. Получился "дуализм": часть налоговых правонарушений оказалась включенной в ныне действующий КоАП (глава 15) и дела об этих правонарушениях рассматриваются по его правилам, а часть осталась в Налоговом кодексе и разрешается по правилам этого Кодекса. Некоторые нормы обоих кодексов трудно разграничить, что не может не сказываться отрицательно на их применении. Таким образом, нарушено концептуальное положение статьи 1.1 КоАП. В связи с этим следовало бы соответствующие нормы из Налогового кодекса исключить, внеся необходимые коррективы в КоАП.

Далее. При подготовке в Госдуме проекта КоАП Высший Арбитражный Суд Российской Федерации настоял на том, чтобы некоторые административные правонарушения, перечисленные в части 3 статьи 23.1 КоАП и совершенные юридическими лицами и индивидуальными предприятиями, рассматривались арбитражными судами по правилам Арбитражного процессуального кодекса. Тем самым и в данном случае нарушено принципиальное положение статьи 1.1 КоАП. К тому же арбитражные суды не в состоянии обеспечить оперативное рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях, что бывший руководитель Высшего Арбитражного Суда В. Яковлев отметил в беседе с Президентом Российской Федерации В.В. Путиным. Однако пока что соответствующие коррективы в КоАП не внесены.

Имеются и другие проблемы. В КоАП имеется статья 14.1, предусматривающая административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением условий, предусмотренных лицензией. Это - общий состав. Но в результате лоббирования федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль (надзор) за отдельными видами лицензируемой деятельности, в КоАП включено большое количество норм, предусматривающих административную ответственность за те же самые правонарушения в отдельных видах деятельности (статьи 7.3, 7.6, 7.11, 7.14, 7.15, 7.18 и др.). При этом санкции в специальных нормах зачастую ниже, чем в статье 14.1. Возникает вопрос, надо ли было перегружать КоАП такими специальными нормами. Тем более, что они по существу затрудняют правоприменительную деятельность.

КоАП перегружен и другими специальными нормами, дублирующими основные составы административных правонарушений.

Так, статья 5.27 КоАП предусматривает административную ответственность должностных и иных лиц, осуществляющих управленческие функции, за нарушение законодательства о труде и охране труда - штраф от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда и даже дисквалификацию на срок от 1 до 3 лет.

Фактически эта норма охватывает все возможные случаи нарушения норм данной отрасли законодательства. Однако следом за статьей 5.27 предусмотрены частные случаи: уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного трудового договора, нарушение срока его заключения, непредставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением трудового договора, необоснованный отказ от его заключения, нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору, увольнение работников в связи с коллективным трудовым договором и объявлением забастовки и др.(статьи 5.28-5.34). Поскольку за большинство этих нарушений установлены более мягкие наказания, чем в статье 5.27, вряд ли оправдано их выделение в специальные нормы.

В то же время при разработке и принятии федеральных законов о внесении изменений в законодательство, влекущих необходимость внесения соответствующих изменений и в КоАП, это не всегда учитывается.

Так до декабря 2003 года за неосторожное причинение телесных повреждений средней тяжести предусматривалась уголовная ответственность. Федеральным законом от 08.12.2003 года статья 118 УК РФ в этой части была признана утратившей силу. За причинение легких телесных повреждений по неосторожности вследствие нарушения правил дорожного движения предусмотрена административная ответственность (статья 12.30).

Ясно, что одновременно с этим в упомянутой норме КоАП необходимо было предусмотреть соответствующее дополнение, предусматривающее административную ответственность за причинение по неосторожности телесных повреждений средней тяжести. Однако это было сделано только в апреле 2005 года. Таким образом, около полутора лет в законодательстве был пробел. Лица, виновные в совершении упомянутого правонарушения, оставались безнаказанными.

Что же касается общей нормы административной ответственности за подобные последствия, то она не принята до настоящего времени.

В КоАП нарушен паритет прав защитника и прокурора (статьи 15.5 и 25.11).Не предусмотрено возмещение издержек потерпевшим, их законным представителям (статья 24.7).

В настоящее время уже в ходе применения КоАП возникла и еще одна проблема. В связи с проведением административной реформы целый ряд федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль (надзор), объединены. Прошла их реорганизация, изменилась структура этих органов. В результате, чтобы КоАП работал, необходимо срочно внести соответствующие коррективы в главу 23 и статью 28.3 КоАП, определяющие полномочия федеральных органов исполнительной власти по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях.

В связи с этим надо бы иметь ввиду, что при разработке КоАП Администрация Президента Российской Федерации и сам Президент в одном из ежегодных посланий Федеральному Собранию Российской Федерации в целях декриминализации Кодекса и с учетом части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации требовали сократить число должностных лиц контрольных и надзорных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать штрафы. Но поскольку судьи и без того перегружены, а передача им этих дел парализовала бы их работу, было принято решение пока сохранить действующий порядок. В результате по КоАП полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях только на федеральном уровне обладают должностные лица свыше 60-ти органов исполнительной власти. В настоящее время во всех регионах уже работают мировые судьи. В соответствии с Федеральным законом "О мировых судьях" представляется необходимой поэтапная передача им полномочий по рассмотрению вышеуказанных дел, что, безусловно, связано с увеличением числа мировых судей и бюджетными расходами. Но делать это рано или поздно придется. Пока же будем исходить из нынешних реалий.

Несколько слов о стабильности законодательства, призванной обеспечить его эффективность. Можно ли о ней говорить, если в сравнительно недавно принятый КоАП уже внесено огромное количество изменений и дополнений, причем нередко необоснованных. Эти изменения содержатся в 33 федеральных законах. Такая нестабильность говорит о том, что сами законодатели не уважают ранее принятые ими же законы. Поэтому и граждане относятся к законам без уважения.

Есть случаи, когда принимаются нормы законов, которые не имеют механизма исполнения.

Например, Федеральный закон "О вреде курения табака" гласит, что за отсутствие специальных помещений для курения руководители несут административную ответственность. Проблема очень важная. По опубликованным данным (АиФ N 22, 2005 г.) в России курят почти 40% школьников, а о взрослых и говорить нечего. Курение является причиной смертности. По этому показателю Россия занимает первое место. Но кто же будет осуществлять контроль за соблюдением организациями этой нормы и составлять протоколы об этих нарушениях? Пожарники, милиция, санэпидслужба, инспекторы по охране труда? У них свои задачи. В Японии на некоторых предприятиях и в учреждениях курящим платят меньше, чем некурящим. Закон позволяет. И это гораздо эффективнее. У нас даже агитационных материалов, плакатов о вреде курения не видно. На телеэкранах, несмотря на рекомендации закона, герои непрерывно курят. Телепередач о вреде курения нет.

Расчет на то, что такие неработающие нормы будут иметь воспитательное, предупредительное значение, иллюзорны. Напротив, они способствуют распространению у населения правового нигилизма. Старинное наблюдение о том, что суровость российских законов смягчается их необязательностью, верно и поныне. Главное принять закон, желательно незатратный. А применяется он или нет - это никого не интересует. "Мести нам не интересно, нам бы наводить чистоту".

Иногда дело доходит до абсурда. Группа депутатов Госдумы внесла проект о дополнении КоАП указанием на то, что за ненадлежащее воспитание подростков должны нести ответственность не только родители и иные законные представители несовершеннолетних, как это записано в КоАП сейчас, но и попечители, хотя согласно статье 25.3 КоАП в число законных представителей включены и попечители. Такие случаи - либо популизм, либо незнание закона.

Коснусь практики применения норм КоАП. При разработке нового КоАП удалось ознакомиться с практикой применения КоАП РСФСР в четырех московских районных судах. Выяснилось, например, что борьба с такими административными правонарушениями как торговля в неустановленных местах (ст. 150 КоАП РСФСР) сводилась к тому, что участковые уполномоченные примерно раз в месяц приходили к станциям метро, составляли на 15-20 торгующих старушек протоколы и передавали их в суды. Суды в один - два дня рассматривали эти протоколы, налагали на виновных штрафы, товары конфисковывали и отправляли в какие-то коммерческие организации (какова последующая судьба этих товаров неизвестно, поскольку из материалов дел этого не видно). Как применяют нормы нового КоАП многочисленные должностные лица, не имеющие юридического образования, практически неизвестно. Эта практика не изучается, не обобщается и не координируется. В результате совершенствование законодательства об административных правонарушениях существенно затруднено.

Не всегда изучаются и глубинные причины тех или иных правонарушений. В результате, как только в какой-либо сфере жизни отмечается рост правонарушений, органы, осуществляющие соответствующий контроль, вместо выявления подлинных причин, активизации, совершенствования своей деятельности и деятельности других органов всю вину валят на несовершенство законодательства. Срочно готовятся необоснованные законопроекты об усилении ответственности за соответствующие правонарушения. Создается видимость бурной деятельности, а воз и ныне там. Примером может служить проект федерального закона об усилении административной ответственности за лесонарушения, инициированный в этом году Государственным Собранием - Эл Курултая Республики Алтай. Министерство природных ресурсов России этот законопроект поддержало, ссылаясь на рост правонарушений лесного законодательства (не исключено, что оно и было подлинным инициатором законопроекта). Однако при подготовке в Минюсте России проекта официального отзыва Правительства на этот законопроект выяснилось, что МПР России статистических данных о лесонарушениях и их динамике вообще не имеет. В результате МПР России от своей первоначальной позиции отказалось и проект не поддержало.

Характерно, что в большом интервью, данном газете "Аргументы и факты", Министр природных ресурсов Юрий Трутнев заявил, что статистики о том, сколько древесины "уходит налево" не существует. "Если бы мы знали, сколько крадут, как крадут, то ловили бы". По смыслу интервью речь идет о порубках в значительных и крупных размерах, то есть о преступлениях. А что же говорить о порубке отдельных деревьев, за которую предусмотрена административная ответственность? Эти факты тем более не учитываются.

Кстати, совершенно иное сказал руководитель Федерального агентства лесного хозяйства Валерий Рощупкин в опубликованной речи ("Российская газета" от 07.07.2005), произнесенной им на конференции "Международный переговорный процесс по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе Европы и Северной Азии". Он утверждает, что за последние 12 лет объем незаконно заготовленной древесины в России вырос почти в два раза и превысил 700 000 кубометров. Ущерб достиг 5 млрд.рублей в год."Сегодня, - заявил он, - наша страна входит в число мировых лидеров по незаконным рубкам. При этом в суды попадает только десятая часть дел по фактам воровства лесных ресурсов".

Непонятно откуда взяты вышеприведенные цифры, если Министр природных ресурсов говорит, что учета фактов лесонарушений нет. Да и сам Рощупкин в своей речи далее заявил, что только сейчас Рослесхоз приступил к созданию масштабной системы мониторинга лесного фонда. Это, по его словам, позволит в 2006 году контролировать ситуацию, противодействовать незаконным рубкам и пожарам. Он также признался, что только сейчас Рослесхоз организует систему контроля за транспортировкой леса, "что позволит резко сократить объемы незаконного вывоза древесины".

Приведенные Рощупкиным цифры, судя по его речи и интервью Министра природных ресурсов, взяты с потолка.

Требования об увеличении штрафных санкций за то или иное административное правонарушение нередко мотивируется тем, что данным видом нарушений наносится большой ущерб. Но если это так, то напрашивается вопрос: а не являются ли данные действия преступными? Может быть правомернее внести соответствующие изменения в Уголовный кодекс, а не в КоАП.

С другой стороны, инициаторами не учитывается, что причинение ущерба должно влечь помимо административной или уголовной, еще и гражданско-правовую ответственность. Но иски о взыскании ущерба по делам об административных правонарушениях, как правило, не предъявляются: слишком хлопотно.

Законопроектов об ужесточении штрафных санкций по делам об административных правонарушениях поступает много, но в пояснительных записках конкретные обоснования, как правило, отсутствуют. В результате по этой причине в 2004 году Госдумой отклонены 34 законопроекта.

Представляется также, что в правовом государстве эффективность законодательства (в том числе административного) в значительной мере определяется необходимостью обеспечения прав и законных интересов граждан. А это возможно только в случае, когда имеется обратная связь граждан с властью, когда обращения граждан разрешаются властью оперативно, и заявители получают от должностных лиц или иных руководителей своевременные и мотивированные ответы на свои обращения. К сожалению, в России до настоящего времени нет закона об обращениях граждан. Упование на суды нереально, потому что не любые обращения граждан подведомственны им. Более того, согласно закону исковое заявление должно быть оставлено без рассмотрения, если перед этим истец не попытался разрешить спор во внесудебном порядке, доказательства чего должны быть приложены к исковому заявлению.

Несколько слов о правовой культуре населения. В ее повышении должны играть значительную роль средства массовой информации. Однако многие СМИ вводят читателей в заблуждение. Во многих публикациях содержится грубая дезинформация о нашем законодательстве. Видимо, в штатах СМИ нет юристов, которые бы отсекали правовую чушь.

Показателен такой факт. Все понимают, что Отечество надо охранять и защищать. К сожалению, призывные планы ежегодно не выполняются. В Москве план призыва выполняется только на 50 процентов. Половина призывников от службы в армии уклоняется, то есть совершает преступление. Это проблема государственной важности. Привлечение "уклонистов" от службы к уголовной ответственности по ст. 328 УК РФ по непонятным причинам осуществляется редко. Московский горвоенкомат обратился в Генштаб с предложением запретить назначение на государственные посты людей, уклонившихся от военной службы. На это предложение сразу же ополчилась пресса как на антиконституционное. Но ведь защита Отечества, служба в армии как раз и есть конституционный долг и обязанность граждан (ст. 59 Конституции РФ). Та же Конституция (ч. 3 ст. 55) допускает ограничение прав и свобод граждан федеральным законом, если это необходимо в целях, в частности, обороны страны. Кстати, в некоторых государствах такой запрет на госслужбу узаконен. Например, в Израиле в чиновники не возьмут, если ты не понюхал пороха. А у нас этот вопрос даже обсуждать не хотят.

Сейчас много и справедливо говорится о засилье бюрократизма, в том числе в правоохранительных, контрольных и надзорных органах. Известно, что бюрократия процветает там, где нет прозрачности деятельности государственных органов, где государственная служба выходит из-под общественного контроля. Для такого контроля надо статистические данные ведомств не держать на полках и в столах, а регулярно публиковать (в том числе информацию о динамике правонарушений и борьбы с ними). Здесь одними социологическими опросами не обойдешься (они обычно носят политический характер). Но сейчас читатель узнает об этом кое-что лишь из интервью руководителей заинтересованных ведомств, а они подают то, что им выгодно.

Расклейка в поездах метро информации МВД России, например "В 2004 году было предупреждено 44508 мошенничеств" вызывает только улыбку. Может ли даже раскаявшийся мошенник сказать, сколько человек он обобрал бы, если бы не была пресечена его преступная деятельность?

Статистический учет, сбор и формирование статистических показателей в сфере уголовных правонарушений и судимости за них в настоящее время осуществляются Прокуратурой Российской Федерации, Главным информационно-аналитическим центром МВД России и Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации. Что же касается административных правонарушений, то их обобщенный учет вообще не ведется. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 339 разработка порядка представления информации, необходимой для проведения статистических наблюдений, возложена на Росстат. Он ведет учет административных правонарушений, но только в области экономики. Главный информационно-аналитический центр МВД России и Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации ведут учет указанных правонарушений лишь в сфере полномочий органов внутренних дел и судов.

На основании изложенного можно сделать вывод, что назрела необходимость:

обязать органы, полномочные рассматривать дела об административных правонарушениях, наладить учет соответствующих правонарушений;

перед принятием законов об изменении норм КоАП, усилении ответственности за те или иные правонарушения всесторонне изучать фактические причины неэффективности борьбы с ними, результаты отражать в пояснительных записках к законопроектам;

решить вопрос о едином органе, который бы вел обобщенный статистический учет по все делам об административных правонарушениях;

организовать хотя бы выборочные вневедомственные проверки практики применения мер административного воздействия (прокуратура из-за загруженности с этим явно не справляется);

определить орган, который осуществлял бы методическое руководство практикой применения этих мер;

усилить роль средств массовой информации в повышении правовой культуры населения.

Принятие и постоянное осуществление комплекса перечисленных мер, организация мониторинга способствовали бы повышению эффективности действующего законодательства, создали бы условия для принятия обоснованных законов, необходимых для совершенствования деятельности по предупреждению и пресечению административных правонарушений.

В.Г. Гаршин,

старший научный сотрудник Института изучения эффективности

законодательства Российской правовой академии Минюста России,

Заслуженный юрист Российской Федерации

"Российская юстиция", N 4, апрель 2006 г.