Предстоящая реформа системы регулирования российского бухгалтерского учета (О.А. Сухарева, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 9, сентябрь 2005 г.)

Предстоящая реформа системы регулирования российского
бухгалтерского учета

Переход на МСФО как новое явление появилось в отечественном бухгалтерском учете еще в середине 1990-х гг. За прошедшие годы были приняты значимые официальные документы по этому поводу - Концепция бухгалтерского учета в рыночной экономике России *(1) и Программа реформирования бухгалтерского учета в соответствии с МСФО*(2), а известные чиновники, политики, бизнесмены разного уровня неоднократно называли даже различные даты осуществления этого перехода, но ни одна из них так и не реализовалась. Принятая год назад новая Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу*(3) не содержит внятных юридических механизмов своей реализации. Поэтому можно уверенно предсказывать, что очередные планы опять нарушатся, если только принципиально не изменится сама система регулирования бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности*(4).

Подтверждением таких пессимистических прогнозов служит динамика реформирования российских положений по бухгалтерскому учету. Еще недавно в год принималось в среднем по четыре стандарта, имеющих отдаленное сходство с МСФО, среди которых национальные стандарты о раскрытии информации об аффилированных лицах, событиях после отчетной даты, условных фактах хозяйственной деятельности, прекращаемой деятельности, отложенных налогах, по сегментам. Министерство финансов РФ давало письменные разъяснения по неурегулированным вопросам.

В последние два года Минфин России практически прекратил деятельность по регулированию бухгалтерского учета. Новые стандарты не выпускаются вовсе. Имеющиеся стандарты несмотря на свою несогласованность и противоречивость также не совершенствуются. По поводу частных вопросов организаций, которые неизбежно возникают при такой нормативной базе, министерство предлагает не обращаться к нему за разъяснениями. Стандартная фраза, с которой начинаются все официальные письма Минфина России последнего времени, следующая: "Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности сообщает, что в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. N 329, в компетенцию Министерства финансов Российской Федерации не входит консультирование коммерческих организаций по вопросам бухгалтерского учета".

В условиях самоустранения Минфина России организации обращаются за разъяснениями к консультационным и аудиторским компаниям, которые, будучи не наделенными соответствующими полномочиями, тем не менее, вынуждены самостоятельно закрывать пробелы нормативной базы и регулировать ее противоречия. Некоторые известные компании стали публиковать свои методические рекомендации, которые прежде предназначались только для внутреннего использования. Например, компания "ФБК" формализовала свои официальные решения частных проблем бухгалтерского учета в виде стандартных документов - ОРФО (Отдельные рекомендации по финансовой отчетности), которые публикуются в средствах массовой информации и используются многими организациями в качестве недостающих дополнений к несовершенной нормативной базе бухгалтерского учета*(5).

Получается, что процесс регулирования составления финансовой отчетности берут в свои руки профессионалы-практики. Это было бы не плохо, если бы происходило не на стихийной основе, а в рамках стройной системы, подкрепленной соответствующей законодательной базой. Существующая отечественная система регулирования бухгалтерского учета продемонстрировала свою несостоятельность. Именно с несовершенством системы регулирования связаны основные проблемы законопроекта о консолидированной финансовой отчетности, который уже почти год пребывает в Государственной Думе между вторым и третьим чтениями.

Для выживания российского бухгалтерского учета сегодня необходима прежде всего реформа системы его регулирования. В связи с этим встал вопрос принятия нового закона о бухгалтерском учете, который будет касаться не существа учетного процесса, а нормативного регулирования бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности.

Сейчас фактически вступила в свою финальную стадию подготовка соответствующего законопроекта. Инициатором его подготовки выступил Фонд "Национальная организация по стандартам финансового учета и отчетности" (НСФО). Процесс разработки законопроекта кардинально отличался от "кулуарных" методов Минфина России. Первый же законченный черновой вариант текста был размещен на сайте НСФО*(6) в открытом доступе для широкого обсуждения. У любого желающего была возможность высказать свои замечания, выдвинуть предложения и отследить реакцию на сделанные предложения. Все предлагавшиеся поправки систематизированы и также размещены в Интернете.

В Высшей школе экономики в июле этого года прошел круглый стол с открытым участием всех желающих, посвященный обсуждению законопроекта. В заседании приняли участие около ста специалистов, среди которых и составители, и пользователи финансовой отчетности, и консультанты, и аудиторы, и представители общественных организаций. Специально были приглашены представители заинтересованных государственных органов. Единственные, кто отказался принять участие в мероприятии, - это представители бухгалтерского департамента Минфина России. Тем самым еще раз было продемонстрировано общественности самоустранение Минфина от регулирования бухгалтерского учета.

Обсуждавшийся законопроект направлен на концептуальное изменение действующей системы регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности путем усиления роли экспертного сообщества и переориентации целей регулирования от фискального интереса на интересы инвесторов. На круглом столе был представлен также проект Концепции новой системы регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности в Российской Федерации*(7) (далее - Концепция), в которой обосновываются положения законопроекта.

Председатель Правления фонда НСФО, депутат Государственной Думы Андрей Буренин сказал, что "реформирование системы регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности направлено на повышение доверия между участниками финансовых рынков, увеличение инвестиций и, таким образом, на содействие качественному экономическому росту российской экономики. Качественный закон может родиться только в открытом диалоге общественности и всех ветвей власти".

Обсуждавшаяся Концепция выдвигает следующие основные требования к этой системе:

независимость;

профессионализм;

прозрачность принимаемых решений;

эффективность процедур;

включенность в международные процессы стандартизации;

обеспечение государственного суверенитета;

единство центра принятия решений.

В Концепции детально показано, что существующая система регулирования не отвечает ни одному из указанных требований. Поэтому не кажется удивительным, что такая система не могла эффективно функционировать.

Все указанные требования реализованы в законопроекте. Основную роль в новой системе регулирования должен играть независимый профессиональный негосударственный орган, который наделяется полномочиями по формированию национальных стандартов и утверждению русских переводов МСФО. Решения этого органа проходят процедуру одобрения уполномоченным государственным органом и в результате получают силу нормативно-правового акта.

Негосударственный орган регулирования должен отвечать комплексу требований, обеспечивающих эффективный и прозрачный процесс принятия независимых решений; оптимальной юридической формой такого органа признана форма фонда.

Роль государственных органов ограничивается определением негосударственного органа регулирования, а также процедурой одобрения принимаемых решений. Такая схема отвечает принципам предложенной Президентом РФ административной реформы.

Специализация государственного органа исполнительной власти, одобряющего решения негосударственного органа, должна быть связана не с бюджетно-налоговой сферой, а с финансовыми рынками. Функции Минфина России по регулированию налогообложения не могут сочетаться с функцией регулирования бухгалтерского учета, так как неизбежные противоречия будут всегда решаться в ущерб последнего. На роль полномочного государственного органа, который через процедуру одобрения будет придавать решениям негосударственного органа статус нормативно-правового акта, позиционируется федеральная служба по финансовым рынкам.

ФСФР России в рамках своих функций вынуждена в какой-то степени заниматься регулированием составления финансовой отчетности, так как фондовые рынки являются главной целевой площадкой представления финансовой отчетности. Но в силу неадекватного распределения функций ФСФР России делает это внесистемно, без соответствующей нормативной базы, что приводит к возникновению гротескных локальных форм внедрения МСФО. Ярким примером является приказ ФСФР России от 15 декабря 2004 г. N 04-1245/пз-н "Об утверждении Положения о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг". В пункте 4.5.1 Положения содержится требование для включения в котировальный список акций уровня А1 и А2 составления эмитентом отчетности по МСФО или национальным стандартам США! Прямое требование применения на территории РФ документов иностранного государства является нонсенсом для российской правовой системы. В то же время это - подтверждение неприемлемого качества российских бухгалтерских стандартов, если даже государственный орган принимает подобные нормативно-правовые акты.

В своих основах законопроект готов, но требуется еще большая техническая работа над текстом по согласованию структурных частей документа, юридической экспертизе формулировок и взаимоувязок со смежными отраслями российского законодательства. Предполагается, что осенью доработанный законопроект поступит в Правительство РФ, а в начале следующего года от имени Правительства РФ - уже в Государственную Думу.

О.А. Сухарева,

ведущий эксперт департамента бухгалтерского

консалтинга компании "ФБК"

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 9, сентябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Одобрена Методологическим советом по бухгалтерскому учету при Минфине России и Президентским советом Института профессиональных бухгалтеров 29 декабря 1997 г.

*(2) Утверждена Постановлением Правительства РФ от 06.03.1998 г. N 283.

*(3) Одобрена приказом Минфина России от 01.07.2004 г. N 180.

*(4) Подробнее о невнятных перспективах реализации Концепции см.: Сухарев И.Р., Сухарева О.А. Перспективы российского бухгалтерского учета. - Финансовые и бухгалтерские консультации. - 2004. - N 10.

*(5) Подробнее об ОРФО см.: Сухарев И.Р. Финансовая отчетность сегодня. - Новое в бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации. - 2005. - N 9.

*(6) См.: http://www.nsfo.ru/docs/project2.doc - Прим. ред.

*(7) См.: http://www.nsfo.ru/docs/concept2.doc - Прим. ред.