Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16 января 2009 г. N 01АП-4483/08

г. Владимир

16 января 2009 г.

Дело N А38-2449/2008-12-136

Резолютивная часть постановления объявлена 12.01.2009.

Постановление в полном объеме изготовлено 16.01.2009.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Урлекова В.Н., Смирновой И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бугровой С.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Республики Марий Эл на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 10.11.2008 по делу N А38-2449/2008-12-136, принятое судьей Вопиловским Ю.А. по заявлению Министерства сельского хозяйства, продовольствия и природопользования Республики Марий Эл о признании недействительным приказа Министерства финансов Республики Марий Эл от 23.07.2008 N 74 о/д "Об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных обязательств".

В судебном заседании участвуют представители:

Министерства сельского хозяйства, продовольствия и природопользования Республики Марий Эл - Сырейщикова Е.В. по доверенности от 11.01.2009 N 03-14-01 сроком действия один год, Васильева В.Н. по доверенности от 11.01.2009 N 03-14-02 сроком действия один год;

Министерство финансов Республики Марий Эл, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл, Управление Федерального казначейства по Республике Марий Эл явку своих представителей не обеспечили. О времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом (уведомления N N 27651, 27653, 27654).

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Министерство сельского хозяйства, продовольствия и природопользования Республики Марий Эл (далее - Минсельхозпрод Республики) обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным приказа Министерства финансов Республики Марий Эл от 23.07.2008 N 74 о/д "Об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных обязательств".

Заинтересованными лицами по делу также являются Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл, Управление Федерального казначейства Республики Марий Эл.

Решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 10.11.2008 требования заявителя удовлетворены и приказ Министерства финансов Республики Марий Эл от 23.07.2008 N 74 о/д "Об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных обязательств" признан недействительным как не соответствующий Бюджетному кодексу Российской Федерации .

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство финансов Республики Марий Эл обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указано на неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Представитель Министерства финансов Республики Марий Эл в судебное заседание не явился.

Представители Минсельхозпрода поддержали доводы отзыва на апелляционную жалобу, указывая на законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции.

Управление Федерального казначейства по Республике Марий Эл в своем отзыве указало на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, ходатайствовало о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, направило в суд отзыв на апелляционную жалобу, в котором указывает на незаконность и необоснованность решения суда первой инстанции. Также оно ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что на основании удостоверения от 14.04.2008 N 42 специалистами Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл осуществлена проверка правомерности и эффективности использования Минсельхозпродом Республики средств федерального бюджета, а также имущества, находящегося в федеральной собственности за 2006 и 2007 годы. Проверка проведена в рамках Межведомственного плана мероприятий по защите средств федерального бюджета, направленных на развитие агропромышленного комплекса Российской Федерации на 2006-2010 и реализацию приоритетного национального проекта "Развитие АПК", в соответствии с централизованным заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Программой проверки, утвержденной руководителем Управления.

Проверкой установлено, что Минсельхозпрод Республики совершило бюджетное правонарушение в виде нецелевого использования средств федерального бюджета: в 2006 году на сумму 295 400 руб. предоставлены субсидии гражданам, проживающим не в сельской местности; на сумму 234 100 руб.- гражданам, не состоящим на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий; на сумму 2 202 000 руб.- гражданам, не нуждающимся в улучшении жилищных условий. В 2007 году на сумму 360 000 руб. предоставлены субсидии гражданам, не нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Результаты проверки оформлены актом проверки от 23.05.2008, который подписан представителем проверяемого Министерства с замечаниями от 23.05.2008, которые были отклонены проверяющим органом.

По результатам проверки орган финансово-бюджетного надзора вынес 30.05.2008 представление N 26, в котором предложил Минсельхозпроду Республики рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, сообщить о результатах рассмотрения представления в срок не позднее 30 дней с даты его получения.

На указанное представление Минсельхозпрод Республики письмом от 24.06.2008 N 12-23-135 сообщило органу финансово-бюджетного надзора, что оно не согласно с выводами проверки.

Письмами от 30.05.2008 N 08-01-09/489, 08-01-09/490 орган бюджетного надзора проинформировал Прокуратуру Республики Марий Эл, Управление Федеральной службы безопасности по Республике Марий Эл о фактах нецелевого использования средств федерального бюджета, выявленных в деятельности заявителя.

Также о фактах нецелевого использования средств федерального бюджета, выявленных в деятельности заявителя, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл проинформировало письмом от 11.07.2008 N 08-01-10/680 Министерство финансов Республики Марий Эл.

23.07.2008 Министерство финансов Республики Марий Эл издало приказ N 74 о/д , которым предусмотрено осуществить блокировку расходов бюджета на сумму средств, использованных Минсельхозпродом Республики не по целевому назначению в сумме 3 091 500 руб., в том числе: за 2006 год - в сумме 2 731 500 руб. и за 2007 год - в сумме 360 000 руб.

Уведомлением от 30.07.2008 N 004 Министерство финансов Республики Марий Эл сократило Минсельхозпроду Республики лимиты бюджетных обязательств на 2008 год на сумму 3 091 500 руб.

Не согласившись с приказом Министерства финансов Республики Марий Эл от 23.07.2008 N 74 о/д "Об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных обязательств", Минсельхозпрод Республики обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции исходил из того, оспариваемый приказ принят уполномоченным органом, но не соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации и нарушает права и законные интересы Минсельхозпрода Республики в сфере экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Министерства финансов Республики Марий Эл и отмены решения Арбитражного суда Республики Марий Эл, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта государственного органа суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта государственного органа закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом государственного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статья 231 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что блокировка расходов бюджета - сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект Российской Федерации, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.

Блокировка расходов бюджета осуществляется также при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств.

Блокировка расходов бюджета осуществляется по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета.

Согласно статье 284.1. Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае, если бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты исполняются не органами Федерального казначейства, руководители органов, исполняющих соответствующие бюджеты, имеют право применять меры принуждения в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 88 Закона Республики Марий Эл от 30.07.2007 N 42-З "О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл" правом применения мер принуждения обладают министр финансов Республики Марий Эл и его заместители (в соответствии с их полномочиями).

Статья 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет нецелевое использование бюджетных средств как направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Из содержания указанной правовой нормы следует, что объективная сторона бюджетного правонарушения выражается в совершении конкретных платежно-расчетных операций по расходованию бюджетных средств. При неустановлении фактов совершения таких операций лицо не может быть признано совершившим бюджетное правонарушение, предусмотренное статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2002 N 858 утверждена Федеральная целевая программа "Социальное развитие села до 2010 года" (далее - ФЦП "Социальное развитие села до 2010 года").

В целях улучшения жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности и не обладающих достаточными собственными средствами, Программа предусматривает:

формирование финансовых, организационных и кредитно-финансовых механизмов строительства (приобретения) жилья, включая механизмы ипотечного жилищного кредитования;

создание механизмов, способствующих привлечению внебюджетных средств в жилищное строительство в сельской местности.

Средства федерального бюджета выделяются на безвозвратной основе бюджетам субъектов Российской Федерации на условиях софинансирования, осуществляемого в порядке межбюджетных отношений.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации совместно с Министерством регионального развития Российской Федерации обеспечивает формирование нормативной правовой базы для эффективного решения жилищной проблемы в сельской местности в соответствии с соглашением между ними и с учетом предложений Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству оказывает методологическую и консультативную помощь субъектам Российской Федерации в решении вопросов разработки и внедрения механизмов жилищного кредитования, обеспечивает проведение мониторинга преобразований в жилищной сфере села в целях осуществления анализа ситуации, обобщения и распространения опыта регионов и эффективных методов реализации жилищной политики в сельской местности.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в соответствии с соглашением между ними обеспечивают выполнение мероприятий по развитию жилищного строительства в сельской местности согласно приложению N 1.

Реализация указанных мероприятий позволит:

улучшить жилищные условия сельских семей и повысить уровень коммунального обустройства жилья в сельской местности;

сформировать систему ипотечного жилищного кредитования в сельской местности на базе государственных стандартов, разрабатываемых для создания системы ипотечного жилищного кредитования граждан, постоянно проживающих в сельской местности, порядок выдачи и погашения ипотечных жилищных кредитов, их обслуживания, а также механизм их рефинансирования;

привлечь для финансового обеспечения внебюджетные источники финансирования.

В соответствии со статьей 34, приложением N 10 к Федеральному закону от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" в структуре расходов федерального бюджета по главному распорядителю Министерству сельского хозяйства Российской Федерации предусмотрены расходы на реализацию ФЦП "Социальное развитие села до 2010 года".

Положения о наличии в структуре расходов федерального бюджета аналогичных расходов определены статьей 37, приложением N 10 к Федеральному закону от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год".

В соответствии с договорами, заключенными между Минсельхозпродом Республики и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации по выполнению мероприятий ФЦП "Социальное развитие села до 2010 года" N 650/10 от 30.06.2006 и N 433/10 от 31.05.2007, и доведенными уведомлениями Министерства сельского хозяйства России от 14.06.2006 N 10-3/159, от 16.04.2007 N 10-3/136, денежные средства, предусмотренные на финансирование мероприятий Программы, поступают как межбюджетные трансферты на счет, открытый в территориальном органе Федерального казначейства республики Марий Эл. Главным распорядителем бюджетных средств является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, распорядителем бюджетных средств - Минсельхозпрод Республики Марий Эл, финансовым органом субъекта Российской Федерации - Министерство финансов Республики Марий Эл.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации перечислило платежными поручениями N 523 от 02.10.2006, N 696 от 12.10.2006, N 23 от 17.11.2006, N 697 от 23.08.2007, N 833 от 19.09.2007, N 586 от 22.11.2007 ассигнования на реализацию ФЦП "Социальное развитие села до 2010 года" на счет республиканского бюджета Республики Марий Эл, открытый в Управлении Федерального казначейства по Республике Марий Эл.

На основании распределения средств на реализацию Программы между муниципальными образованиями Республики, договоров, заключенных между Минсельхозпродом Республики и администрациями муниципальных образований Республики, органам местного самоуправления доведены утвержденные Правительством Республики Марий Эл уведомления о бюджетных ассигнованиях республиканского бюджета на 2006 и 2007 годы, в которых указаны главным распорядителем бюджетных средств - Правительство Республики, распорядителем бюджетных средств - Минсельхозпрод Республики, получателем бюджетных средств - администрации муниципальных образований Республики (заказчик-застройщик).

Министерство финансов Республики Марий Эл платежными поручениями перечислило межбюджетные трансферты на реализацию ФЦП "Социальное развитие села до 2010 года" на счета администраций муниципальных образований Республики, открытые в органах федерального казначейства.

Администрации муниципальных образований осуществили перечисление бюджетных ассигнований в виде средств государственной поддержки на именные блокированные счета граждан - участников ФЦП "Социальное развитие села до 2010 года"- в кредитной организации.

Таким образом, суд первой инстанции правильно установил, что распорядителем бюджетных средств Минсельхозпрод Республики не являлось, им не осуществлялись платежно-расчетные операции по перечислению и расходованию бюджетных средств ФЦП "Социальное развитие села до 2010 года". Перечисление межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета в местные бюджеты осуществлялось Министерством финансов Республики. Получателями бюджетных средств, производившими их расходование на предоставление субсидий участникам Программы, являлись администрации муниципальных образований Республики.

В соответствии со статьей 40 Бюджетного кодекса Российской Федерации , пункта 3.1 "Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства", утвержденного приказом Федерального казначейства от 22.03.2005 N 1н, для кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта РФ в части проведения и учета операций по кассовым выплатам из бюджетов субъектов РФ в органах Федерального казначейства открывается и ведется лицевой счет финансового органа соответствующего бюджета.

На основании указанных норм Министерство финансов Республики со счета учета средств республиканского бюджета, открытого в Управлении федерального казначейства по Республике Марий Эл, осуществило кассовое исполнение расходов бюджета в виде перечисления межбюджетных трансфертов на реализацию Программы на счета администраций муниципальных образований, которые перечислили их на счета участников Программы.

Довод органа бюджетного надзора о том, что данные средства по условиям договоров, заключенных с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации , должны были быть перечислены Министерством финансов Республики Марий Эл на лицевой счет, открытый Министерством сельского хозяйства Республики Марий Эл, а последнее должно было перечислить данные средства получателям, не опровергает фактическое неучастие заявителя в расходно-кассовых операциях со средствами Федеральной целевой программы.

Не нашло своего подтверждения в суде и утверждение органа финансово-бюджетного надзора о том, что перечисление Министерством финансов Республики бюджетных средств органам местного самоуправления осуществлялось на основании распределения, утвержденного Минсельхозпродом Республики, что свидетельствует о том, что заявитель фактически действовал как главный распорядитель бюджетных средств.

Согласно пункту 4.5 Порядка исполнения сводной бюджетной росписи республиканского бюджета Республики Марий Эл на 2006 год и внесения изменений в сводную бюджетную роспись, утвержденного приказом Минфина Российской Федерации от 23.12.2005 N 99о/д, пункту 5.5 Порядка исполнения сводной бюджетной росписи республиканского бюджета Республики Марий Эл на 2007 год и внесения изменений в сводную бюджетную роспись, утвержденного приказом Минфина Российской Федерации от 25.12.2006 N 94о/д, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств по реализации федеральных инвестиционных программ доводятся Правительством Республики Марий Эл.

На основании указанных норм Правительством Республики как главным распорядителем бюджетных средств органам местного самоуправления доведены уведомления о бюджетных ассигнованиях муниципальным образованиям на реализацию ФЦП "Социальное развитие села до 2010 года".

В соответствии с приложением N 52 к Закону Республики Марий Эл "О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2006 год", утвержденным Законом Республики Марий Эл от 30.11.2006 N 61-3, приложением N 60 Закона Республики Марий Эл "О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2007 год", утвержденным Законом Республики Марий Эл от 20.11.2007 N 63-3, определено распределение субсидий между муниципальными образованиями Республики на реализацию Программы. Указанными законами главным распорядителем межбюджетных трансфертов на строительство объектов, выделяемых на реализацию ФЦП "Социальное развитие села до 2010 года", определено Министерство финансов Республики.

Данные нормативные правовые акты хотя и были приняты после осуществления Министерством финансов Республики перечисления бюджетных ассигнований администрациям муниципальных образований Республики, подтвердили фактически сложившиеся до их вступления в силу отношения, в соответствии с которыми Правительство Республики Марий Эл выступало главным распорядителем бюджетных средств, определившим сумму межбюджетных трансфертов на реализацию Программы по каждому муниципальному образованию, а Министерство финансов Республики как финансовый орган, осуществляющий кассовое исполнение бюджета, на основании указаний главного распорядителя бюджетных средств перечислило данные средства получателям - органам местного самоуправления. Изложенный характер бюджетных правоотношений, связанных с расходованием спорных межбюджетных трансфертов, подтверждается материалами дела: уведомлениями о бюджетных ассигнованиях республиканского бюджета на 2006 и 2007 годы, платежными поручениями, пояснениями представителей Министерства финансов Республики и Управления федерального казначейства по Республике Марий Эл.

В связи с этим у арбитражного суда отсутствовали основания для признания распределения средств из федерального бюджета на 2007 год, утвержденного Минсельхозпродом Республики, указанием главного распорядителя бюджетных средств, являющимся непосредственным основанием для перечисления Министерством финансов Республики Марий Эл указанных средств. Арбитражным судом установлено, что непосредственным основанием для перечисления межбюджетных трансфертов органам местного самоуправления являлись уведомления о бюджетных ассигнованиях республиканского бюджета на 2006 и 2007 годы , утвержденные Правительством Республики Марий Эл.

Суд первой инстанции отдельно рассмотрел и признал несостоятельным довод органа финансово-бюджетного надзора о том, что возможность перечисления бюджетных средств ФЦП "Социальное развитие села до 2010 года" органам местного самоуправления с последующим перечислением указанными органами денежных средств на счета участников Программы была впервые предусмотрена пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 06.04.2007 N 203 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28.04.2006 N 250", в связи с чем осуществление такого перечисления в 2006 году является незаконным.

Суд апелляционной инстанции считает, что арбитражный суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что действия Минсельхозпрода Республики по утверждению списков физических лиц - получателей государственной поддержки; оформлению, выдаче указанным лицам свидетельств, удостоверяющих право на получение государственной поддержки; заключению с кредитной организацией договоров на открытие специальных счетов физическим лицам - участникам Программы; направлению бюджетных заявок в Минсельхоз РФ на выделение ассигнований из федерального бюджета; утверждению распределения ассигнований из федерального бюджета между муниципальными образованиями республики не являются платежно-расчетными операциями по расходованию бюджетных средств и не образуют бюджетное правонарушение, предусмотренного статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Принимая во внимание все вышеизложенное, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному итоговому выводу о том, что приказ Министерства финансов Республики Марий Эл от 23.07.2008 N 74 о/д "Об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных обязательств" издан уполномоченным органом, однако не соответствует требованиям статей 231, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере иной экономической деятельности, что в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет принятие решения о признании ненормативного правового акта недействительным.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене или изменению решения суда первой инстанции отсутствуют. При этом судом не допущено

Апелляционная жалоба Министерства финансов Республики Марий Эл признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины суд относит на ее заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Республики Марий Эл от 10.11.2008 по делу N А38-2449/2008-12-136 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Республики Марий Эл - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

В.Н. Урлеков И.А. Смирнова