Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 6 июля 2009 г. N 01АП-2558/09

г. Владимир

06 июля 2009 г.

Дело N А11-3371/2009

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смирновой И.А.,

судей Рубис Е.А., Захаровой Т.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бугровой С.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия г. Коврова "Память"

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 20.05.2009

по делу N А11-3371/2009,

принятое судьей Шеногиной Н.Е.

по заявлению муниципального унитарного предприятия г. Коврова "Память"

о признании незаконным и отмене постановления Ковровского межрайонного отдела Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области от 02.03.2009 N 9/9 о привлечении к административной ответственности,

при участии:

от муниципального унитарного предприятия г. Коврова "Память" - Душина С.Е. (распоряжение главы муниципального образования г. Коврова Владимирской области от 29.05.2009 N 01-100-25/м-147);

от Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области - Янковой Ю.А. по доверенности от 23.04.2009 N 7,

и установил:

муниципальное унитарное предприятие г. Коврова "Память" (далее - Предприятие, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Ковровского межрайонного отдела Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области (далее - Отдел Роснедвижимости, административный орган) от 02.03.2009 N 9/9 о привлечении Предприятия к административной ответственности на основании статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) и ходатайством о восстановлении срока на подачу данного заявления.

Определением от 20.05.2009 Арбитражный суд Владимирской области отказал Предприятию в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного процессуального срока, а решением от 20.05.2009 - в удовлетворении заявленного требования без рассмотрения его по существу.

Предприятие не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт.

Как указал заявитель в апелляционной жалобе, Предприятие 12.03.2009 обратилось с жалобой на оспариваемое постановление в Ковровский городской суд, который определением от 10.04.2009 возвратил ее Предприятию и разъяснил право на обращение с заявлением в Арбитражный суд Владимирской области; определение выслано Предприятию только 05.05.2009, в связи с чем оно не могло обратиться в арбитражный суд с заявлением и ходатайством о восстановлении пропущенного срока.

По мнению заявителя, судом необоснованно отказано в восстановлении пропущенного процессуального срока на обращение в арбитражный суд, поскольку с его стороны отсутствовало бездействие, им предпринимались меры к защите нарушенного права в минимально короткие сроки.

Директор Предприятия в судебном заседании подтвердил, что действительно имело место ошибочное определение подведомственности. Как указал директор, из постановления от 02.03.2009 N 9/9 не ясно, какое конкретно лицо привлекается к административной ответственности, в связи с чем он посчитал, что к административной ответственности привлекли именно его как должностное лицо. При этом директор указал на своевременное обжалование данного постановления.

Кроме того, доводы апелляционной жалобы были дополнены устными пояснениями относительно существа дела. Директор Предприятия указал на отсутствие события административного правонарушения и недоказанность его административным органом.

Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании просили в ее удовлетворении отказать, а решение суда - оставить без изменения.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 01.07.2009 объявлялся перерыв до 15 час. 20 мин. 06.07.2009.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Владимирской области от 20.05.2009 (с учетом определения от 20.05.2009) проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как видно из материалов дела, 05.02.2009 государственным инспектором по использованию и охране земель Отдела Роснедвижимости проведена проверка соблюдения Предприятием земельного законодательства на земельном участке ориентировочной площадью 200 000 кв.м, расположенном по адресу: Владимирская область, Ковровский район, д. Троицко-Никольское, Троицко-Никольское кладбище.

В ходе проверки должностным лицом административного органа выявлено, что для погребения граждан, личность которых не установлена органами внутренних дел, с северо-восточной стороны основного земельного участка самовольно занят земельный участок ориентировочной площадью 1400 кв.м, относящийся к землям лесного фонда (квартал N 40, выдел N 15, категория защитности - зеленая зона); данный вид услуг оказывается только специализированной службой по вопросам похоронного дела, то есть Предприятием.

По результатам проверки 05.02.2009 составлены акт, протокол осмотра территории и протокол об административном правонарушении.

02.03.2009 начальником Отдела Роснедвижимости вынесено постановление N 9/9, которым Предприятие привлечено к административной ответственности по статье 7.1 КоАП с назначением наказания в виде штрафа в размере 10 000 руб.

Из материалов дела видно, что копия оспариваемого постановления вручена директору Предприятия 02.03.2009, с жалобой на указанное постановление директор первоначально обратился в Ковровский городской суд 12.03.2009, то есть в срок, не превышающий установленного срока для обжалования.

Определением от 10.04.2009 Ковровский городской суд прекратил производство по жалобе директора ввиду неподведомственности спора данному суду, разъяснив Предприятию право на обращение с данной жалобой в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

05.05.2009 Предприятие обратилось с аналогичным требованием в Арбитражный суд Владимирской области. При этом Предприятием было заявлено ходатайство с просьбой о восстановлении пропущенного срока для обжалования.

Рассмотрев в судебном заседании указанное ходатайство и руководствуясь частью 2 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 30.3 КоАП, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Предприятие не предприняло всех необходимых и зависящих от него мер на обращение в арбитражный суд с настоящим заявлением в установленный срок, и отказал заявителю в удовлетворении требования без рассмотрения его по существу.

Суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Владимирской области подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно части 3 статьи 30.1 КоАП постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Из положений пункта 2 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом. В случае пропуска указанного срока он может быть восстановлен судом по ходатайству заявителя.

При этом ходатайство о восстановлении срока на обжалование подлежит удовлетворению при наличии доказательств уважительности причин его пропуска.

Вместе с тем законодатель не установил каких-либо критериев для определения уважительности причин пропуска срока в тех или иных случаях. Следовательно, данный вопрос решается с учетом обстоятельств дела по усмотрению суда.

По мнению арбитражного суда апелляционной инстанции, действия Предприятия в данном случае были направлены на соблюдение установленного законом срока на обжалование: с первоначальным заявлением, хотя и ошибочно, Предприятие обратилось в иной судебный орган своевременно; обращение в арбитражный суд состоялось сразу же после получения копии определения Ковровского городского суда о прекращении производства по жалобе директора; к заявлению было приложено ходатайство о восстановлении пропущенного срока.

Федеральным законом от 30.03.1998 N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней" Российская Федерация признала обязательными юрисдикцию Европейского суда по правам человека и решения этого суда.

В протоколах, дополняющих Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950, закреплены права юридических лиц, подлежащие защите.

Конвенцией запрещен отказ в правосудии, а также закреплено положение, согласно которому заинтересованное лицо должно иметь возможность добиться рассмотрения своего дела в суде - органе государственной системы правосудия.

В целях обеспечения доступности правосудия в сфере предпринимательской деятельности, предусмотренной статей 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции считает, что в рассматриваемом случае пропущенный срок на обжалование подлежит восстановлению, а требование Предприятия - рассмотрению по существу.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции находит требование Предприятия также подлежащим удовлетворению.

На основании пункта 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Положения статьи 28.2 КоАП, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе указывается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе (часть 3); законному представителю юридического лица предоставляется возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении (часть 4); протокол об административном правонарушении подписывается законным представителем юридического лица, а в случае отказа от подписания протокола в нем делается соответствующая запись (часть 5).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 10 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

В пункте 24 того же постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указано, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП.

Из содержания приведенных норм следует, что протокол об административном правонарушении составляется и дело об административном правонарушении рассматривается в присутствии законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, либо в его отсутствие, если имеются данные о его надлежащем извещении.

Законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение (часть 2 статьи 25.4 КоАП).

Как свидетельствуют материалы дела, в подтверждение извещения законного представителя Предприятия о времени и месте составления протокола об административном правонарушении административный орган ссылается на письмо от 28.01.2009 N 132 и уведомление N 01873 о получении Предприятием указанного письма 30.01.2009.

Из содержания письма от 28.01.2009 N 132 следует, что Отдел Роснедвижимости сообщил Предприятию о проведении в отношении него 05.02.2009 в 14 час. 30 мин. проверки соблюдения земельного законодательства на земельном участке, расположенном по адресу: Ковровский район, д. Троицко-Никольское, Троицко-Никольское кладбище, с указанием на необходимость явки и представление соответствующих документов.

Дополнительно в этом письме Предприятие проинформировано о том, что в случае обнаружения достаточных данных, указывающих на нарушения земельного законодательства Российской Федерации, будет составлен протокол об административном правонарушении.

В результате выявленных нарушений в день проведения проверки 05.02.2009 в отношении Предприятия был составлен протокол об административном правонарушении в отсутствие его законного представителя.

Вместе с тем на момент составления протокола законный представитель Предприятия не имел возможности ознакомиться с материалами проверки, квалифицированно возражать и давать объяснения по существу вменяемого ему правонарушения.

При этих обстоятельствах наличие в письме от 28.01.2009 N 132 указания на возможное составление протокола об административном правонарушении в день проведения проверки и факт получения Предприятием данного письма не свидетельствуют о надлежащем извещении Предприятия о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и не могут быть расценены как соответствующие тому доказательства.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд апелляционной инстанции считает, что в рассматриваемом случае Предприятие было лишено предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях гарантий защиты своих прав.

Допущенные процессуальные нарушения являются существенными, возможность их устранения отсутствует.

Кроме того, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о недоказанности административным органом события административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП.

В указанной норме предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Представленные административным органом доказательства самовольного занятия Предприятием земельного участка ориентировочной площадью 1400 кв.м, относящегося к землям лесного фонда (квартал N 40, выдел N 15, категория защитности - зеленая зона) не могут быть приняты судом, как бесспорно и достоверно подтверждающие событие административного правонарушения и его состав в действиях Предприятия.

В рассматриваемом случае в нарушение требований статьи 27.8 КоАП осмотр занимаемого Предприятием земельного участка с применением фотосъемки проводился без участия представителей юридического лица.

В нарушение требований статьи 26.8 КоАП ни протокол осмотра территории с приложением обмера площади земельного участка, ни протокол об административном правонарушении не содержат сведений о примененных специальных технических средствах при определении размера и конфигурации земельного участка, о прохождении ими поверки и соответствии сертификатам. В протоколе осмотра лишь зафиксировано, что обмер земельного участка производился рулеткой.

В протоколе об административном правонарушении не описано должным образом, на основании каких актов и документов спорный земельный участок отнесен к землям лесного фонда.

Кроме того, на основании решения Ковровского городского Совета народных депутатов от 17.12.2008 N 250 городские кладбища, в том числе Троицко-Никольское кладбище, с 01.01.2009 находятся в ведении Управления городского хозяйства администрации города Коврова, на которое как на специализированную службу по вопросам похоронного дела города Коврова возложены обязанности по осуществлению погребения умерших.

В письме от 30.01.2009 N 17 директор Предприятия в ответ на письмо от 28.01.2009 N 132 (о проведении проверки) сообщил должностному лицу Отдела Роснедвижимости о том, что Предприятие не имеет отношения к земельному участку, расположенному в районе д. Троицко-Никольское. Письмо от 30.01.2009 N 17 получено начальником Отдела 02.02.2009 за входящим N 167.

В объяснениях, представленных в административный орган в ходе производства по делу об административном правонарушении (л.д. 101), директор Предприятия указывал на отсутствие межевания (установления в натуре границ) земельного участка, занимаемого Троицко-Никольским кладбищем, и на обращения в администрацию г. Коврова с просьбой о решении вопроса об отводе земли и определении границ кладбища, которые остались без ответа.

Между тем указанные обстоятельства не были проверены и оценены административным органом и не отражены ни в протоколе об административном правонарушении, ни в постановлении по делу об административном правонарушении.

В протоколе об административном правонарушении от 05.02.2009 административным органом также указано на произведенные Предприятием захоронения 2006-2008 годов, однако конкретные даты этих захоронений в протоколе не приведены, что не позволяет произвести исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности на основании статьи 4.5 КоАП.

В соответствии с частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Владимирской области подлежит отмене в связи с нарушением норм материального и процессуального права, а постановление государственного инспектора по использованию и охране земель, начальника Ковровского межрайонного отдела Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области от 02.03.2009 N 9/9 - признанию незаконным и отмене.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 20.05.2009 по делу N А11-3371/2009 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление государственного инспектора по использованию и охране земель, начальника Ковровского межрайонного отдела Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Владимирской области от 02.03.2009 N 9/9 о привлечении муниципального унитарного предприятия г. Коврова "Память" к административной ответственности на основании статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий

И.А. Смирнова

Судьи

Е.А. Рубис Т.А. Захарова