Заключение на проект федерального закона N 136492-4 "Водный кодекс Российской Федерации" (новая редакция) (не действует)

Заключение
Общественной палаты Российской Федерации по проекту Водного кодекса Российской Федерации, подготовленному ко второму чтению в Государственной Думе Законодательного Собрания Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев и обобщив десятки обращений неправительственных организаций, а также заключения экспертов и экспертных организаций по проекту Водного кодекса РФ, Общественная палата обращает внимание депутатов Государственной Думы на нижеследующее.

Представленный проект "Водного кодекса РФ" охватывает существенно более широкий круг правовых проблем регулирования водопользования и содержит более конкретные формулировки относительно их решения по сравнению с действующим аналогичным законом. Практическая бесхозность значительного количества малых водоемов настоятельно требует тонкой отстройки механизма водопользования, учитывающей новые экономические реалии. Стремление максимально ввести отношения хозяйственного оборота воды в рамки гражданского права заслуживает внимания.

Вместе с тем имеются как общие, так и частные замечания по Проекту.

Общие замечания:

Вызывает недоумение тот факт, что проект Водного кодекса (далее ВК) не прошел государственную экологическую экспертизу в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (ст. 11).

Проект ВК несет на себе отпечаток подготовки в Министерстве экономического развития и торговли, не принимая во внимание в должной мере приоритет сохранения водных ресурсов относительно их использования, равно как мощность социального резонанса относительно любых попыток ограничения свободы доступа человека к водным объектам за исключением ограничений, мотивированных природоохранными мерами.

Фактически проект ВК полностью игнорирует тот факт, что вода есть не только хозяйственный ресурс, но общественное благо.

Проект ВК в его настоящей редакции прямо противоположен мировому тренду усиления публичного контроля над водными ресурсами, несет в себе угрозу утраты государственного контроля над водопользованием и высокие риски порождения новых и обострения старых социальных и этнокультурных конфликтов в регионах страны.

Хотя в п. 20 статьи 1 упомянут речной бассейн, а ст. 29 упоминает бассейновые советы (как сугубо совещательные органы) проект ВК практически игнорирует неделимость, непрерывность круговорота воды в природе, в нем не определен ключевой инструмент управления водными ресурсами в речных бассейнах - бассейновое соглашение. Соответственное, решение проблем управления и охраны водных ресурсов в масштабе речного бассейна оказывается безнадзорным.

По схеме экономического регулирования водопользования, предлагаемой в проекте ВК, у предприятий отсутствует заинтересованность во внедрении экологически чистых способов производства и строительства, либо реконструкции очистных сооружений. Таким образом, принцип приоритета охраны водных объектов перед их использованием (статья 2) превращается в декларативное заявление.

Проект ВК не содержит необходимых однозначных норм прямого действия, оставляя множество вопросов для произвольной интерпретации.

Частные замечания:

Не располагая временем для подготовки полного свода постатейных замечаний к проекту ВК, Общественная палата вынуждена ограничиться замечаниями лишь по наиболее существенным звеньям кодекса.

1. Статья 8 Право собственности на водные объекты

- Поскольку в законопроекте не определены границы водных объектов, не даны определения отличия пруда, озера или обводненного карьера от водохранилища, и не введено ограничений по размерам водных объектов, то реализация п. 2 и п. 5 статьи 8# законопроекта может привести к переходу в частную собственность крупных водных объектов, имеющих стратегическое значение;

- Разграничение собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по факту не осуществлено, что делает реализацию пунктов 3, 4 статьи 8 законопроекта невозможной;

- В случае реализации данной статьи в отношении объектов, расположенных на проточных водоемах, водный объект будет находиться одновременно в собственности нескольких субъектов права собственности, что несет в себе риск острых конфликтов;

- Законопроект не регулирует отношения, связанные с учетом общественных интересов в случае, если водный объект до передачи в частную собственность относился к объектам общего пользования.

Требует поправок определение озера, пруда, обводненного карьера и установление максимальных размеров таких водных объектов, которые могут находиться в собственности юридических или физических лиц. Здесь же должны быть детально представлены требования к соблюдению сервитутов - традиционных путей доступа граждан к таким водным объектам; требования по сохранению водного режима и качества воды выше и ниже плотины (в случае прудов и малых проточных водохранилищ), а также условий хозяйственной деятельности на прибрежной территории после заполнения водоема; требования к устройству гидроизоляции прудов на участке землевладельца, к режиму и качеству подземных вод в прилегающих водоносных пластах.

- П. 10 настоящей статьи, выводящий вопрос о праве собственности на подземные водные объекты в сферу законодательства о недрах, искусственным образом выводит из сферы ВК взаимосвязанность поверхностных и подземных водотоков. Следует отметить, что для подземных вод имеется регламент относительно местоположения, мощности и нагрузки на водоносный горизонт сооружений для откачки вод из скважин или колодцев. В настоящей редакции ВК РФ не отражено это обстоятельство для подземных вод и отсутствуют аналогичные положения об использовании поверхностных вод.

2. Статья 10 Прекращение права пользования водным объектом

- Предлагаемая норма исключает возможность собственника водного объекта оперативно реагировать и принимать меры к недобросовестному водопользователю.

Срок вынесения и действия предупреждения - не установлен.

При сроке рассмотрения искового заявления собственника в суде первой инстанции в 1 месяц, апелляционной инстанции - 1 месяц, кассационной инстанции - 1 месяц, решение суда о прекращении права пользования водным объектом вступит в силу не ранее чем через три месяца, после его вынесения, что может приводить к необратимым последствиям для водных объектов;

- Пункт 4 статьи 10 исключает реализацию права собственности субъектов РФ и муниципальных образований по управлению водными объектами, находящимися в их собственности.

3. Статья 11 Водные объекты, предоставляемые в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование

- Реализация подпункта 1) пункта 3 в отсутствие нормы, закрепляющей предоставление права использования акватории для размещения плавательных средств (порты, затоны, запани, пункты отстоя, организованные стоянки маломерного флота) на условия договора или решения, ведет к неконтролируемому увеличению нагрузки на водные объекты со стороны судоходства.

Как пример: в результате движения крупных нефтеналивных судов в зимний период на Нижней Волге наблюдается формирование ледовых заторов с подтоплением населенных пунктов и угрозой катастрофического загрязнения уникальных мест воспроизводства ценнейших видов рыб.

- Реализация подпункта 5) пункта 3 способна привести к требованиям по неограниченной сработке Рыбинского водохранилища для обеспечения крупнотоннажного (танкера и сухогрузы + крупные туристические лайнеры) судоходства ниже Горьковского гидроузла с возникновением проблем водоснабжения, как коммунального, так и промышленного в зоне влияния Рыбинского водохранилища (от Череповца - до Нижнего Новгорода), снижению энергетических мощностей в зимний период, существенному ухудшению условий воспроизводства водных биоресурсов.

- последствия осуществления т.н. экологических попусков непредсказуемы, тем более, что законопроект не определяет что это такое, и каким образом они определяются. С учетом того, что водоснабжение и гидроэнергетика будут пользоваться водными объектами на основании договоров водопользования, возникнет масса претензий к Российской Федерации, являющейся стороной договора, по компенсации ущербов, которые могут составить сотни миллионов рублей;

- Реализация подпунктов 7) и 10) пункта 3 способна привести к неконтролируемому развитию коммерческой деятельности по выращиванию водных биоресурсов с изъятием из общего пользования значительных участков акваторий водных объектов, возможным необратимым негативным воздействием на природные экосистемы водных объектов, а также повышению рисков негативного воздействия вод. Уже сейчас самовольное создание частными лицами десятков прудов для разведения рыбы и последующий их каскадный прорыв при прохождении паводка с затоплением населенных пунктов и большими ущербами несет в себе угрозу в ЮФО;

- Реализация подпункта 15) пункта 3 может привести к уничтожению поверхностных водных объектов, поскольку не введены ограничения по "территориальному перераспределению стока" (т.е. переброски стока) и по "пополнению запасов подземных вод".

- Реализация подпункта 16) пункта 3 в части добычи полезных ископаемых (например - инертных строительных материалов) приведет к интенсивной и неконтролируемой деградации водных объектов, значительному снижению уровней воды в реках, нарушению функционирования водозаборных сооружений и необходимости увеличения попусков воды из водохранилищ - с серьезными экономическими и социальными последствиями.

- Реализация подпункта 17) пункта 3 без ограничений по способам и объемам отбора воды может привести к угнетению и деградации водных объектов, особенно - малых рек, загрязнению водных объектов, в том числе и подземных водоносных горизонтов, являющихся источниками централизованного водоснабжения.

4. Статья 13 Содержание договора водопользования

- Отсутствие в законопроекте нормы, предусматривающей утверждение Правительством Российской Федерации формы примерного договора водопользования, приведет к тому, что договор водопользования будет иметь множество редакций по количеству контрагентов, что существенно затруднит процедуру заключения договора и его регистрацию в государственном водном реестре.

5. Статья 18 Ответственность сторон договора водопользования

- п. 3 статьи допускает забор водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором объем, при условии пятикратной ставки за пользование водным объектом, что может приводить как к нарушению прав иных водопользователей (с соответствующими претензиями к собственнику водного объекта), так и к нанесению водному объекту необратимого ущерба.

6. Статья 20 Плата за пользование водным объектом, находящимся в федеральной собственности

- п. 2.3 п. 2 статьи фактически допускает полное исчерпание водных объектов, их истощение - при увеличении платы за водопользование.

7. Глава 4. Управление в области использования и охраны водных объектов

- проект не предъявляет стройную структуру управления водным хозяйством страны: все управление фрагментируется по отдельным, не определенным с достаточной четкостью функциям, которые могут выполнять произвольные "уполномоченные федеральные органы" (п. 1 ст. 12, п. 2 ст. 21, п. 4 - 7 ст. 26, п. 7 ст. 30).

- Статья 25, фиксируя понятие собственности (а не только пользования и распоряжения) субъектов Российской Федерации на водные объекты, несет в себе высокие риски возникновения хозяйственных споров, переходящих в политическую плоскость.

- Статья 26: реализация подпунктов 1) и 2) пункта 1 статьи, при неопределенных границах водных объектов, что отнюдь не станет фактором, укрепляющим российский федерализм. Кроме того, данная норма противоречит бссейновому принципу управления, водными объектами, намек на который содержится в статьях 28 и 29 законопроекта.

8. Статья 31. Государственный водный реестр

- Соответственно нормам данной статьи, государственный водный реестр представляет собой географическую информационную систему, для создания которой потребуется большие средства и не один год напряженной работы.

В этой связи невозможно выполнить норму ст. 7 проекта закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", согласно которой федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, через шесть месяцев после принятия Кодекса открывает специальный сайт для доступа заинтересованных лиц к информации, содержащейся в государственном водном реестре", а также норму п. 3 ст. 12, согласно которой договор признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре.

Учитывая настоятельные обращения общественных организаций и экспертных сообществ, Общественная палата обращается к Государственной Думе РФ с просьбой отложить рассмотрение проекта Водного кодекса во втором чтении, и провести его полноценную экологическую экспертизу в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (ст. 11).