Заключение на проект федерального закона N 286563-4 "Об автономных учреждениях" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 15 мая 2006 г.
на проект федерального закона N 286563-4 "Об автономных учреждениях"

Согласно рассматриваемому законопроекту в российском законодательстве предполагается осуществить дифференциацию ранее единой организационно-правовой формы юридических лиц - финансируемых собственником учреждений. Предлагается сохранить уже существующий правовой статус таких учреждений для частных учреждений и ряда государственных (муниципальных), в случае принятия законопроекта именуемых бюджетными. Для иных государственных (муниципальных) учреждений, в отношении которых будет принято специальное решение об их создании путем изменения типа ранее существовавших государственных (муниципальных) учреждений, устанавливается статус автономного учреждения.

При этом для всех типов учреждений сохраняется правовая форма принадлежности им имущества - право оперативного управления.

Принципиальное отличие автономного учреждения от общего типа заключается в расширении его распорядительных полномочий в отношении закрепленного за ним имущества и ответственности по принятым на себя обязательствам.

Так, согласно пункту 1 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение не вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Согласно пункту 2 статьи 3 рассматриваемого законопроекта предлагается установить право свободного распоряжения автономным учреждением своим имуществом (в том числе недвижимым), за исключением закрепленного собственником за автономным учреждением или приобретенным таким учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником, недвижимого и особо ценного движимого имущества.

Согласно пункту 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации ответственность учреждения по его обязательствам ограничена находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества. Пунктом 3 статьи 2 законопроекта предлагается установить ответственность автономного учреждения по его обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником, недвижимого и особо ценного движимого имущества. При этом исключается ответственность как собственника по обязательствам автономного учреждения, так и такого учреждения по обязательствам собственника.

Кроме того, принципиально изменяется источник финансирования деятельности автономного учреждения. Если для бюджетного учреждения таковым является выделение средств в объеме, предусмотренном сметой, то применительно к автономному учреждению это субвенции, дотации, субсидии, государственные внебюджетные фонды, иные источники, не запрещенные законом (пункт 2 статьи 4 законопроекта). При этом собственник имущества автономного учреждения лишается права на получение доходов от деятельности автономного учреждения (пункт 5 статьи 2 законопроекта).

За счет изложенных норм достигается совершенствование правового статуса учреждений, заключающееся в его приближении к статусу иных субъектов гражданско-правовых отношений. В перспективе такая ситуация повлечет большую привлекательность автономных учреждений как контрагентов по гражданско-правовым сделкам. Как известно, ныне существующий имущественный иммунитет государственных (муниципальных) учреждений стал тормозом на пути их полноценного участия в гражданском обороте.

Согласно законопроекту усложняется и организационная структура автономных учреждений. Наряду с учредителем и руководителем вводится промежуточное звено - наблюдательный совет автономного учреждения (статьи 11 и 12 законопроекта). Этому органу делегируются контролирующие функции при совершении руководителем учреждения сделок, сопряженных с вероятностью конфликта интересов (крупных и в совершении которых имеется заинтересованность - статьи 15 - 18 законопроекта). Такая конструкция, оправдавшая себя в практике функционирования акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, представляется своевременным балансирующим средством в связи с расширением имущественной самостоятельности автономных учреждений.

Таким образом, в законопроекте содержатся востребованные российской практикой новеллы, в достаточной степени разработанные, поэтому заслуживающие поддержки.

Вместе с тем, Комитет полагает, что ряд норм законопроекта требует доработки. Так, определение особо ценного движимого имущества, для распоряжения которым устанавливаются особые правила, посредством неопределенного критерия ("без которого осуществление уставной деятельности автономного учреждения будет существенно затруднено") и отсылки к нормативному акту Правительства Российской Федерации (абзац 2 пункта 2 статьи 3 законопроекта) представляется не способствующим обеспечению стабильности гражданского оборота. В такой ситуации многие пограничные сделки могут быть оспорены недобросовестными лицами, что недопустимо. Поэтому определение такого имущества должно быть осуществлено через более четкие критерии в самом законе.

Кроме того, небесспорен предлагаемый в законопроекте принцип формирования персонального состава наблюдательного совета автономного учреждения (пункт 1 статьи 11 законопроекта). В хозяйственных обществах подобные органы формируются участниками (акционерами) и выступают как средство текущего контроля за деятельностью единоличного исполнительного органа общества. Компетенция наблюдательного совета автономного учреждения (статья 12 законопроекта) построена на тех же принципах. Однако в вопросе лица, формирующего такой орган, законопроект отошел от отечественной правовой традиции, допустив в его состав представителей трудового коллектива и представителей общественности. Подобное ограничение компетенции собственника требует серьезного обоснования, которое в пояснительной записке к законопроекту отсутствует. Во всяком случае, применительно к хозяйственным обществам предложения участия представителей трудовых коллективов в советах директоров (наблюдательных советах) были отвергнуты. Кроме того, законопроект не содержит исчерпывающего порядка включения представителей трудовых коллективов и представителей общественности в наблюдательный совет автономного учреждения, подразумевая, очевидно, что этот вопрос должен быть решен локальными нормативными актами учреждения. Вряд ли этот прием оправдан. Отсутствие законодательных норм на этот счет закономерно повлечет конфликты, чего возможно и необходимо избежать.

Наконец, в законопроекте необходимо подробно изложить порядок созыва наблюдательного совета автономного учреждения, в том числе, правовые последствия непроведения соответствующего заседания в установленные сроки.

Перечисленные замечания не опровергают общей положительной оценки законопроекта и могут быть учтены при его подготовке ко второму чтению.

В связи с вышеизложенным, Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 286563-4 "Об автономных учреждениях", внесенный депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, А.А. Тягуновым, А.К. Исаевым, Ф.И. Гайнуллиной, В.Д. Горюновым, Н.И. Булаевым.

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников