Заключение на проект федерального закона N 286563-4 "Об автономных учреждениях" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по собственности от 18 мая 2006 г. N 3.9-66/2
на проект федерального закона N 286563-4 "Об автономных учреждениях" (вносят депутаты Государственной Думы М.Л. Шаккум, А.А. Тягунов, А.К. Исаев, Ф.И. Гайнуллина, В.Д. Горюнов, Н.И. Булаев)"

Комитет Государственной Думы по собственности рассмотрел указанный законопроект и по его существу отмечает следующее.

Концепцией законопроекта предлагается создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения - для оказания услуг (выполнения работ) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Законопроект определяет правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, порядок формирования и использования их имущества, управления автономными учреждениями, основы их отношений с учредителями и участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам.

Анализ законопроекта не дает однозначного ответа на вопрос, каким образом и в силу каких причин создание автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения и другое, как это декларируется в пояснительной записке к законопроекту. Общая идея законопроекта, по всей видимости, заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений. При массовом создании автономных учреждений на базе государственных или муниципальных учреждений прямым следствием этого явится сокращение услуг, оказываемых населению за счет средств соответствующих бюджетов, и соответствующее замещение ранее бесплатных услуг платными. В последствии следует ожидать, что произойдет своего рода "естественный отбор" автономных учреждений в связи с дифференциацией их финансово-хозяйственного положения. Так, ряд автономных учреждений, например, крупные учебные заведения, известные театры, музеи и т.д., расположенные в регионах, где существует платежеспособный спрос населения на оказываемые такими учреждениями услуги, могут иметь благополучное финансовое положение. Остальные учреждения при отсутствии бюджетного финансирования по истечении некоторого времени придут к состоянию стагнации. Таким образом, создание автономных учреждений само по себе не способно решить существующие в обществе социальные проблемы. Вместе с тем, учитывая многочисленность организационно-правовых форм некоммерческих организаций, Комитет не возражает против введения в качестве еще одного участника гражданского оборота автономного учреждения.

По законопроекту имеется также ряд частных замечаний.

Законопроект устанавливает особый правовой статус автономных учреждений в части ответственности указанных учреждений по своим обязательствам, по сравнению с частными и бюджетными учреждениями. Так, в отношении частных и бюджетных учреждений сохраняется субсидиарная ответственность собственника имущества таких учреждений по их обязательствам, в то время как по обязательствам автономных учреждений собственник их имущества субсидиарной ответственности не несет. Таким образом, автономное учреждение по сути является юридическим лицом с ограниченной ответственностью. Автономные учреждения также не подпадают под действие Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". Такое положение (с учетом изменений, вносимых законопроектом в Федеральный закон "Об исполнительном производстве") приведет к практической финансовой непотопляемости автономных учреждений. Вероятно, с позиции сохранения организаций, обеспечивающих социальные функции, это является благом, однако с позиции обеспечения защиты интересов кредиторов и обеспечения гражданского оборота такая новелла законопроекта представляется далеко не однозначной. Можно предположить, что данные положения законопроекта приведут к тому, что автономные учреждения будут рассматриваться участниками гражданского оборота как крайне ненадежные партнеры. Аналогичное замечание относится также к проекту федерального закона N 286555-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений".

Определение особо ценного имущества, как имущества, "без которого осуществление уставной деятельности автономного учреждения будет существенно затруднено" (часть 2 статьи 3 законопроекта) и через отсылку к нормативному правовому акту Правительства РФ, не является конкретным и исчерпывающим. Такая неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, что может привести к злоупотреблениям и произволу.

Положения части 9 статьи 5 законопроекта, предусматривающие, что созданное на базе государственного или муниципального учреждения автономное учреждение вправе осуществлять перечисленные в его уставе виды деятельности на основании лицензий, выданных соответствующему государственному (муниципальному) учреждению, до окончания срока их действия, нуждаются в приведении в соответствие с положениями статьи 11 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Представляются декларативными положения части 3 статьи 5 законопроекта, в соответствии с которыми решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения принимается, если такое решение не повлечет нарушения предусмотренных законом прав граждан, в том числе права на получение бесплатной медицинской помощи и другое. Здесь остается неясным вопрос, возможно ли признание решения о создании автономного учреждения недействительным, если впоследствии окажется, что указанные выше права граждан были нарушены.

Законопроект (статьи 12, 15, 16) предусматривает особый порядок совершения автономным учреждением крупных сделок. Представляется, что формулировка части 2 статьи 15 законопроекта, согласно которой "установленный настоящим Федеральным законом порядок совершения крупных сделок не применяется к сделкам, относящимся к обычной уставной деятельности автономного учреждения", является слишком неопределенной. В связи с этим представляется целесообразным исключить указанную часть, так как данная норма может повлечь абсолютное исключение применения специальных правил одобрения в отношении крупных сделок. Также представляется целесообразным распространить порядок одобрения совершения крупной сделки и на совершение взаимосвязанных сделок, каждая из которых не подпадает под критерий крупной сделки, но являются таковой в совокупности. Следует отметить, что аналогичные положения определения крупной сделки содержаться в иных федеральных законах, например, "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью".

Частью 2 статьи 16 законопроекта предусмотрено, что крупная сделка, совершенная с нарушением требований настоящей статьи, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом автономного учреждения. Можно утверждать, что в рамках гражданского процесса практически невозможно доказать, что другая сторона сделки знала или должна была знать об отсутствии одобрения крупной сделки, тем более, что решения наблюдательного совета не относятся к документам, к которым обеспечен открытый доступ. Таким образом, возможность признания крупной сделки недействительной является иллюзорной. Применительно к крупной сделке и сделке с заинтересованностью представляется неправомерным ставить в зависимость от информированности другой стороны вопрос о недействительности такой сделки.

В перечень заинтересованных лиц, предусмотренный частью 1 статьи 17 законопроекта, следует включить должностных лиц учредителя автономного учреждения.

Представляется целесообразным, наряду с определением перечня документов, к которым обеспечивается открытый доступ (часть 9 статьи 2 законопроекта), установить в законопроекте порядок раскрытия информации автономным учреждением, включающим сроки и способы раскрытия такой информации, в том числе путем размещения указанной информации на специальном сайте в информационной сети. Также следовало бы определить подлежащий раскрытию перечень существенных фактов в деятельности автономного учреждения. К числу таких фактов можно отнести внесение изменений в устав автономного учреждения, принятие решения о реорганизации или ликвидации учреждения, одобрение наблюдательным советом крупной сделки, получение, аннулирование или приостановление действия лицензий на осуществление учреждением деятельности, предъявление учреждению иска, удовлетворение которого может существенным образом повлиять на деятельность учреждения и другое. Следовало бы установить в законопроекте требования к содержанию годового отчета автономного учреждения.

В связи с изложенным Комитет Государственной Думы по собственности не поддерживает указанный законопроект в представленной редакции.

Председатель Комитета

В.С. Плескачевский