Заключение на проект федерального закона N 286563-4 "Об автономных учреждениях" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по труду и социальной политике от 11 мая 2006 г. N 3.2-86/11
по проектам федеральных законов N 286563-4 "Об автономных учреждениях" и N 286555-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений"

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рассмотрел проекты указанных федеральных законов и отмечает.

Проектом федерального закона N 286563-4 "Об автономных учреждениях" предусматривается создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения, для оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

При этом автономные учреждения будут действовать наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями, однако в отличие от последних будут обладать большей самостоятельностью в отношении переданного им на условиях оперативного управления имущества и в осуществлении поставленных перед ними целей и задач в сфере социальных услуг, закрепленных в уставе автономного учреждения.

Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, будет приниматься Правительством Российской Федерации, а решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в собственности муниципального образования, - органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

В соответствии с этим, учредителем автономного учреждения могут являться - Российская Федерация, субъект Российской Федерации либо муниципальное образование.

Законопроектом устанавливается, что "основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано".

Признавая в целом необходимость совершенствования деятельности учреждений бюджетной сферы, что и предполагается указанным законопроектом, в то же время комитет имеет к нему ряд замечаний концептуального характера.

В статье 4 законопроекта предусматривается, что автономное учреждение будет получать задание учредителя по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг, а финансирование указанной деятельности автономного учреждения будет обеспечиваться из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных источников. Кроме того, автономное учреждение может по своему усмотрению предоставлять услуги сверх объемов заданий учредителя на возмездной основе, относящиеся к его основной деятельности.

Однако, как вытекает из смысла предлагаемой формулировки об осуществлении деятельности автономного учреждения в соответствии с заданиями учредителя, данная норма не носит императивного характера, что создает правовую неопределенность. Кроме того, она не гарантирует автономному учреждению получение задания в объемах, необходимых для достижения целей его создания.

Устанавливаемая же форма финансирования деятельности автономного учреждения в виде субвенций и субсидий противоречит статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой предоставление субвенций и субсидий допускается лишь в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления.

Не определены в законопроекте и органы, на кого будут возложены полномочия по установлению порядка финансирования автономных учреждений и методики расчетов предоставляемых им средств.

Пунктом 3 статьи 5 законопроекта предусматривается, что "решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения принимается, если такое решение не повлечет нарушения предусмотренных законом прав граждан, в том числе права на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования, права на участие в культурной жизни. Правительством Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения. Правительством Российской Федерации либо уполномоченным на то органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления могут определяться перечни государственных (муниципальных) учреждений, тип которых не подлежит изменению.".

Однако, по мнению комитета, указанная норма с правовой точки зрения также неопределенна, она не устанавливает конкретные правовые ограничения на изменение типа существующего государственного (муниципального) учреждения, по сути она декларативна.

В связи с чем, комитет считает необходимым более определенно установить в законе условия, при которых тип существующего государственного (муниципального) учреждения не может подлежать изменению. Такие ограничения должны базироваться на основных социально-экономических параметрических характеристиках.

Также необходимо установить обязательной норму о формировании учредителем перечня государственных (муниципальных) учреждений, тип которых не подлежит изменению.

Пунктом 8 статьи 5 законопроекта предусматривается, что "имущество и денежные средства, передаваемые автономному учреждению, должны быть достаточными для обеспечения автономному учреждению возможности осуществлять предусмотренную уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, включая обязательства, возникшие у государственного (муниципального) учреждения до изменения его типа".

В этой связи следует отметить, что, во-первых, понятие "достаточности" очень относительно, имеет субъективный характер и не гарантирует автономному учреждению полного покрытия необходимых расходов на осуществление его деятельности.

Во-вторых, возникает угроза масштабного изъятия имущества, и прежде всего недвижимого, у существующих государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих услуги в социальной сфере, в случае изменения их типа.

Таким образом, в законопроекте необходимо более определенно прописать норму о наделении автономного учреждения соответствующим имуществом и необходимыми денежными средствами для ведения их уставной деятельности, а также установить защитные механизмы, с тем, чтобы исключить любую возможность волюнтаристских решений, связанных с вопросами собственности.

В части нормы законопроекта о компетенции учредителя по управлению автономным учреждением (статья 10), комитет полагает необходимым дополнить перечень компетенции учредителя положением о проведении аудиторских проверок финансовой деятельности автономного учреждения и назначении аудитора.

В статье 11 законопроекта, в которой определяется порядок формирования и структура наблюдательного совета автономного учреждения, оговаривается, что в состав наблюдательного совета "могут входить представители трудового коллектива автономного учреждения".

В части данного положения указанной статьи необходимо привести в соответствие с трудовым законодательством, заменить слова "представители трудового коллектива" словами "представители работников".

Кроме того, комитет считает, что представители автономного учреждения, в целях соблюдения прав и интересов работников автономного учреждения, должны входить в состав наблюдательного совета в безусловном порядке.

Статьей 21 законопроекта устанавливается, что "изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается". Комитет считает, что аналогичный запрет должен в обязательном порядке быть установлен и в отношении существующих государственных и муниципальных учреждений социальной защиты и социального обслуживания населения.

Комитет обращает также внимание на внутреннее противоречие между статьями 5 и 21 законопроекта, возникающее в части принятия решения о создании автономного учреждения, которое необходимо устранить.

Проект федерального закона "Об автономных учреждениях" предполагает внесение изменений и дополнений в Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации.

В соответствии с этим, проектом федерального закона N 286555-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений" вносятся изменения и дополнения в Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, федеральные законы "О некоммерческих организациях", "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", "Об исполнительном производстве", Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", в целях устранения возникающих противоречий между указанными законодательными актами и федеральным законом "Об автономных учреждениях" в случае его принятия.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике поддерживает принятие внесенных законопроектов в первом чтении при условии доработки их с учетом замечаний и предложений, представленных в настоящем заключении, заключениях других комитетов-соисполнителей, отзывах субъектов законодательной инициативы.

Учитывая, что внесенные законопроекты предполагают серьезные изменения публично-правового положения государственных и муниципальных учреждений социальной сферы и затрагивают интересы не только самих учреждений, тип которых может быть изменен, и их работников, но и интересы граждан, которым оказываются услуги этими учреждениями, комитет считает необходимым при подготовке законопроектов ко второму чтению провести круглый стол с участием представителей заинтересованных министерств и ведомств, учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения и представителей общественности.

Председатель комитета

А.К. Исаев