Заключение на проект федерального закона N 286563-4 "Об автономных учреждениях"

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по культуре от 15 мая 2006 г. N вн. 3.26_131/348
на проект федерального закона N 286563-4 "Об автономных учреждениях" внесен депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, А.А. Тягуновым, А.К. Исаевым, Ф.И. Гайнуллиной, В.Д. Горюновым, Н.И. Булаевым

Проект федерального закона "Об автономных учреждениях" разработан в соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2003 года N 1688-р и направлен на реализацию положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года N 38. Одна из целей Программы - "создание условий для адаптации культуры к рыночным условиям", при этом задачами по реформированию сети бюджетных учреждений являются "изменение принципов функционирования сети бюджетных учреждений и механизмов их финансирования" и "изменение порядка распоряжения бюджетными учреждениями внебюджетными средствами, полученными от деятельности, приносящей доход".

Реформирование бюджетных учреждений в сфере культуры должно быть направлено, во-первых, на обеспечение деятельности учреждений культуры по сохранению культурных ценностей, обеспечению доступа граждан к эти ценностям и, во-вторых, на оказание услуг населению. При этом учреждениям следует предоставить большую самостоятельность в распоряжении внебюджетными доходами.

Для этих целей законопроект предусматривает создание нового типа учреждений - автономных учреждений. Основными отличиями автономного учреждения от бюджетного учреждения являются:

1. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.

2. Автономное учреждение распоряжается с согласия собственника недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Остальным своим имуществом (в том числе недвижимым) автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

3. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества. Субсидиарную ответственность по обязательствам автономного учреждения собственник имущества не несет.

4. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности автономного учреждения.

5. Автономное учреждение не будет финансироваться по смете доходов и расходов как бюджетное учреждение. Оно будет получать задание учредителя и осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета в форме субсидий, субвенций, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом.

6. Органами управления автономного учреждения являются наблюдательный совет (коллегиальный орган), руководитель автономного учреждения и иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом.

Все эти факторы позволяют говорить о наличии большей свободы в отношении переданного автономным учреждениям имущества, в распоряжении финансовыми средствами и в осуществлении поставленных перед ними целей, что является несомненно положительным условием для адаптации культуры к рыночным условиям.

Однако, признавая необходимость реформирования бюджетных учреждений, Комитет по культуре отмечает ряд серьезных замечаний, без которых предлагаемое в законопроекте реформирование может привести к необратимым негативным последствиям в сфере культуры:

1. Проект федерального закона "Об автономных учреждениях" (далее - законопроект) предполагает, что автономные учреждения это некоммерческие организации, так как извлечение прибыли не является целью их основной деятельности, однако прямого указания на это в законопроекте не содержится. В связи с этим в законопроекте необходимо предусмотреть норму, четко определяющую автономное учреждение как некоммерческую организацию.

2. В законопроекте предусматривается, что деятельность автономного учреждения по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ) финансируется на основании заданий учредителя из соответствующего бюджета При этом общие принципы формирования задания в законопроекте не определены, также не указана обязательность для учредителя автономного учреждения ежегодно формировать задание автономному учреждению в объемах, необходимых для достижения целей создания автономного учреждения. При этом отсутствуют даже в самом общем виде положения, гарантирующие финансирование содержания, сохранения и пополнения государственной части Музейного фонда Российской Федерации, библиотечных, иных фондов, а также недвижимых объектов культурного наследия. Необходимо предусмотреть отдельную статью, регламентирующую поступление средств от учредителя на выполнение государственных заданий.

Вопрос финансирования автономных учреждений следует рассматривать вместе с внесением изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в котором необходимо точно определить принципы формирования заданий для автономных учреждений, а также субсидий и субвенций.

3. Пункт 1 статьи 5 законопроекта предполагает создание автономного учреждения "путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения". Статья 57 Гражданского кодекса РФ предусматривает в качестве изменения организационно-правовой формы юридического лица реорганизацию, в результате которой возникает одно или несколько новых юридических лиц. Таким образом законопроектом вводится понятие "изменение типа учреждения", определение которого не содержится в законодательстве и, следовательно, из законопроекта неясно, каким образом тип организации будет изменен при создании автономного учреждения. При этом пунктами 8 и 9 статьи 5 законопроекта для созданного путем изменения типа автономного учреждения сохраняется действие лицензий, свидетельств об аккредитации, иных разрешительных документов, а также сохраняются обязательства и соблюдаются права кредиторов изменяемого государственного (муниципального) учреждения. Однако при реорганизации юридического лица в форме преобразования, согласно п. 5 статьи 58 ГК РФ, к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом.

Проект закона не предусматривает какой-либо формы правопреемства между существовавшим государственным (муниципальным) учреждением и вновь создаваемым автономным учреждением, передаточный акт не предусмотрен в законопроекте. При этом надо иметь виду, что в соответствии с пунктом 2 статьи 59 ГК РФ непредставление вместе с учредительными документами соответственно передаточного акта или разделительного баланса влекут отказ в государственной регистрации вновь возникших юридических лиц.

Остаются нерешенными вопросы о правопреемстве автономного учреждения по всем обязательствам существовавшего государственного (муниципального) учреждения и обязательств перед ним в отношении всех его кредиторов и должников, включая и обязательства, оспариваемые сторонами (статья 58 ГК РФ). Не решен в законопроекте вопрос на каком основании собственник бюджетного учреждения отказывается от исполнения обязательств в рамках субсидиарной ответственности в процессе изменения типа учреждения.

Созданные в соответствии с положениями законопроекта автономные учреждения вынуждены будут заново вступать в различные российские и международные союзы и ассоциации.

В соответствии с законодательством существующие государственные учреждения обладают исключительными имущественными авторскими правами на созданные их сотрудниками произведения (авторское право на служебные произведения). Применение указанного права, как и иных прав на объекты интеллектуальной собственности (патенты, товарные знаки и т.п.) при изменении типа учреждения в законопроекте не оговаривается, что приведет к возникновению судебных споров.

Поэтому в целом положения статьи 5 и статьи 8 законопроекта требуют приведения в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации.

4. Как следует из пунктов 5 и 7 статьи 5 законопроекта при изменении типа учреждения учредитель никаких обязательств по передаче создаваемому автономному учреждению всего имущества, находившегося в оперативном управлении у существовавшего государственного (муниципального) учреждения не несет. А исходя из пункта 8 статьи 5 следует, что "имущество и денежные средства, передаваемые автономному учреждению, должны быть достаточными для обеспечения автономному учреждению возможности осуществлять предусмотренную уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, включая обязательства, возникшие у государственного (муниципального) учреждения до изменения его типа".

Понятие "достаточности" носит субъективный характер, при этом возможность наделения автономного учреждения только частью имущества, закрепленного за существовавшим государственным (муниципальным) учреждением, ничем не ограничена. Таким образом, возникает прямая угроза масштабного изъятия имущества, и прежде всего недвижимого, у государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих услуги (работы) в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

5. В законопроекте не решен вопрос о наделении автономного учреждения имуществом, которое не является собственностью учредителя автономного учреждения.

В связи с тем, что многие государственные и муниципальные учреждения культуры (музеи, библиотеки и др.), учрежденные субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, расположены в зданиях - памятниках истории и культуры, являющихся федеральной собственностью, возникает правовая коллизия, в результате которой окажется под вопросом дальнейшая судьба этих учреждений.

Значительная часть государственных учреждений культуры субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений культуры может оказаться в ситуации, когда в течение неопределенного времени вопрос о создании на их базе автономных учреждений не будет решен, что в конечном итоге повлечет прекращение существования указанных учреждений.

6. В соответствии с абзацем третьим пункта 2 статьи 12 законопроекта решения наблюдательного совета автономного учреждения по вопросам о совершении крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, являются обязательными для руководителя автономного учреждения. Возникает ситуация, при которой наблюдательный совет принимает обязательные решения (не неся никакой ответственности), а ответственность за их исполнение возложена только на руководителя. Целесообразно определить, что данные решения наблюдательного совета имеют форму заключений рекомендательного характера. Таким образом, будет определен субъект ответственности - руководитель автономного учреждения, который будет нести персональную ответственность за принятие либо отклонение таких решений.

7. Пункт 1 статьи 15 законопроекта определяет понятие размера заключаемой автономным учреждением крупной сделки. Необходимо размеры крупной сделки исчислять из объемов активов автономного учреждения, на которые может быть обращено взыскание, при этом необходимо установить, что автономное учреждение не вправе заключать сделки, объем которых превышает стоимость его активов, на которые может быть обращено взыскание.

8. Концептуально ошибочной представляется норма законопроекта об изменении существующего типа для всех государственных (муниципальных) учреждений, за исключением здравоохранения. Следует иметь в виду, что в сфере культуры функционируют учреждения, которые сохраняют культурные ценности и оказывают социально значимые услуги населению, обеспечивая в своей деятельности конституционный принцип доступа к культурным ценностям.

Такого рода учреждения не должны быть признаны рыночными в силу целей и задач, которые им делегировало выполнять государство. Так, запланированным изменениям не должны подвергаться, например, библиотеки, которые обеспечивают выполнение государственных гарантий на услуги, предоставляемые на нерыночной основе. Библиотеки должны остаться бюджетными учреждениями с гарантированным бюджетным финансированием не только сохранения культурных ценностей, но и организации производства социально значимых услуг. Безусловно к "нерыночным" по характеру деятельности следует отнести, помимо библиотек, и большинство музеев, сельские клубы, дома культуры, детские театры, филармонические и народные коллективы, образовательные учреждения художественного профиля. Однако в законопроекте в статье 21 предусмотрено, что изменение типа существующих учреждений не допустимо только для здравоохранения. Вводя новый тип учреждения концептуально важно, во-первых, обеспечить добровольность перехода в новую форму с согласия самого учреждения не только в течение двух лет (статья 21 законопроекта), а на протяжении всей его деятельности, и, во-вторых, предоставить Правительству Российской Федерации право определять виды учреждений, не подлежащих переходу в автономные, либо указать эти виды в законопроекте.

Комитет по культуре обращает внимание, что в связи с тем, что финансирование нового типа учреждений будет осуществляться из бюджетов всех уровней и потребует расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, во исполнение статьи 104 Конституции Российской Федерации необходимо заключение Правительства Российской Федерации на законопроект и финансово-экономическое обоснование его принятия.

План действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2006 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. N 38-р, предусматривает внесение в Государственную Думу законопроекта о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях реформы бюджетного сектора.

Кроме того, Комитет обращает внимание, что в соответствии с Протоколом совещания у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2005 года N АЖ-П13-81пр. Минэкономразвития России, Минфину России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти необходимо представить в установленном порядке предложения по проекту федерального закона "Об автономных учреждениях" после рассмотрения поправок в Бюджетный кодекс Российской Федераций на заседании Правительства Российской Федераций.

Комитет по культуре поддерживает введение в законодательство новой формы (типа) учреждения - автономного учреждения, при этом Комитет считает необходимым:

- установить в законодательстве четкий механизм изменения формы (типа) учреждения (включая правопреемство), что требует внесения существенных изменений в Гражданский кодекс РФ;

- решить вопрос о недопустимости при изменении типа бюджетного учреждения изъятия или уменьшения объема имущества, которым наделяются автономные учреждения;

- обеспечить гарантированным финансированием сохранение фондов учреждений культуры и деятельности по оказанию услуг, установить принципы формирования задания как основы финансирования, а также обязательность для учредителя автономного учреждения ежегодно формировать задание;

- не допустить ликвидацию или перепрофилирование учреждений культуры при переходе их в новую форму (тип);

- установить виды учреждений, не подлежащие переходу в новую форму (тип).

Введение этих положений в законодательство возможно только в "пакете" с изменениями в Бюджетный кодекс РФ, в котором как обязательное условие необходимо установить нормы о самостоятельном использовании доходов, полученных бюджетными и автономными учреждениями из внебюджетных источников, в том числе от предпринимательской деятельности.

Учитывая изложенное, Комитет по культуре считает, что законопроект "Об автономных учреждениях" нуждается в существенной концептуальной доработке перед первым чтением и его рассмотрение должно осуществляться одновременно с рассмотрением изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Председатель Комитета

И.Д. Кобзон