Заключение на проект федерального закона N 286563-4 "Об автономных учреждениях" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ
от 15 мая 2006 г. N вн. 2.2-1/1577
по проекту федерального закона N 286563-4 "Об автономных учреждениях", внесенному депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, А.А. Тягуновым, А.К. Исаевым, Ф.И. Гайнуллиной, В.Д. Горюновым, Н.И. Булаевым
(1 чтение)

Изучив представленный законопроект, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.

1. Законопроектом предлагается создание нового типа учреждений - автономных учреждений. Согласно части 1 статьи 5 проекта автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. При этом проект не рассматривает изменение типа учреждения как его реорганизацию.

В соответствии со статьей 8 проекта независимо от способа создания автономного учреждения оно подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законодательством о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Согласно части 9 статьи 5 проекта созданное путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения автономное учреждение вправе осуществлять перечисленные в его уставе виды деятельности на основании лицензий, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному (муниципальному) учреждению, до окончания срока их действия.

Вместе с тем, согласно Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" вид деятельности, на осуществление которого предоставлена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (пункт 1 статьи 7). Переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, допускается лишь в случае реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования или места его нахождения, а также в случае реорганизации юридических лиц в форме слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности (пункт 1 статьи 11). Во всех остальных случаях должна быть получена новая лицензия. При этом, как уже отмечалось, создание автономного учреждения путем изменения типа государственного или муниципального учреждения не является реорганизацией, хотя правопреемство в этом случае должно иметь место.

В связи с изложенным и в целях устранения возможных коллизий правовых норм полагаем, что в законопроекте следовало бы уточнить механизм создания автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения, поскольку в действующем законодательстве соответствующие процедуры отсутствуют.

2. Требует корректировки формулировка "функции государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения" и др., осуществление которых заявлено в качестве целей создания автономных учреждений (часть 1 статьи 2 проекта). Исходя из терминологии, используемой в Конституции Российской Федерации и федеральных законах, полагаем, что речь должна идти о полномочиях органов государственной власти и органов местного самоуправления либо о предметах ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вопросах местного значения.

3. Представляется, что часть 1 статьи 11 законопроекта, запрещающую лицам, имеющим судимость, быть членами наблюдательного совета автономного учреждения, следует дополнить уточняющими словами "неснятую или непогашенную", что будет соответствовать части 6 статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации, согласно которой погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью.

Также полагаем необходимым указать на неопределенность содержания пункта 3 части 2 статьи 11 законопроекта, возникающую при использовании такой оценочной категории, как "недостойный поступок". В этой связи обращаем внимание, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в части 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2004 года N 4-П, общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

4. Законопроект (статьи 12, 15, 16) предусматривает особый порядок совершения автономным учреждением крупных сделок. При этом согласно части 2 статьи 15 проекта "установленный настоящим Федеральным законом порядок совершения крупных сделок не применяется к сделкам, относящимся к обычной уставной деятельности автономного учреждения". Представляется, что данная формулировка слишком неопределенна. Кроме того, принимая во внимание предмет деятельности автономного учреждения, как он определен в части 2 статьи 4 проекта, вряд ли возможны сделки автономных учреждений, которые бы соответствовали критериям крупных сделок, установленным статьей 15 проекта, и одновременно составляли предмет обычной уставной деятельности таких учреждений.

5. Согласно статье 57 Гражданского кодекса Российской Федерации реорганизация юридического лица допускается в пяти формах - слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования. В этой связи в статье 19 проекта следует указать, допускается ли реорганизация автономных учреждений в форме преобразования, а если допускается, то в юридические лица каких организационно-правовых форм могут быть преобразованы автономные учреждения.

Текст законопроекта нуждается в редакционной, лингвостилистической и юридико-технической доработке. Юридико-технические замечания переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев