Заключение на проект федерального закона N 286555-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по культуре от 15 мая 2006 г. N вн. 3.26-13/348
на проект федерального закона N 286555-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений" внесен депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, А.А. Тягуновым, А.К. Исаевым, Ф.И. Гайнуллиной, В.Д. Горюновым, Н.И. Булаевым"

Проектом федерального закона N 286555-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений" вносятся изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О некоммерческих организациях", Закон Российской Федерации "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", Федеральный закон "Об исполнительном производстве". Изменения вносятся в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений, а также в связи с принятием федерального закона "Об автономных учреждениях".

Комитет по культуре рассмотрел указанный проект федерального закона и сообщает следующее:

1. Изменения в статьи 48, 50, 56 и 213 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) не вытекают из проекта федерального закона "Об автономных учреждениях", так как автономные учреждения также как и бюджетные учреждения финансируются собственником, только в иных формах.

В статье 120 ГК РФ предлагается установить, что "учреждением признается унитарная организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера". Однако понятие унитарной организации в ГК РФ не содержится.

В пункте 2 статьи 296 ГК РФ в предлагаемой редакции законопроекта право собственника изъять у учреждения только излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество дополнено правом без каких-либо правовых и иных оснований изымать имущество (в том числе используемое по назначению и необходимое для учреждения), приобретенное учреждением за счет целевых средств, выделенных учреждению собственником.

Введение указанной нормы не дополняет, а коренным образом изменяет смысл и содержание действующей редакции статьи 296 ГК РФ, ущемляет законные права и интересы учреждения.

2. Изменения, вносимые в пункт 3 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, касаются доходов бюджетного учреждения и не имеют отношения к автономным учреждениям.

Предлагаемые изменения в Бюджетный кодекс РФ не содержат точного изложения принципов формирования заданий учредителя для автономного учреждения, а также условий и порядка предоставления субсидий и субвенций из соответствующего бюджета.

3. Предлагаемое законопроектом изменение статьи 46 "Основ законодательства Российской Федерации о культуре", и в частности норма о том, что учредитель полностью обеспечивает в соответствии с действующим законодательством финансирование содержания, сохранения и пополнения государственной части Музейного фонда Российской Федерации, библиотечных, архивных фондов, а также недвижимых объектов культурного наследия, переданных автономному учреждению в соответствии с законом, носит чисто декларативный характер.

Основы законодательства РФ о культуре не являются частью бюджетного законодательства РФ и органы, исполняющие бюджет только на основании такой статьи не только не смогут, но и не будут иметь права осуществлять такое финансирование.

Решением проблемы является внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. В частности, такое дополнение могло бы быть внесено в статью 69 Бюджетного кодекса РФ "Формы расходов бюджетов" и содержать положения о том, что предоставление бюджетных средств осуществляется в форме ассигнований на содержания, сохранения и пополнения государственной части Музейного фонда Российской Федерации, библиотечных, архивных фондов, а также недвижимых объектов культурного наследия, закрепленных за автономными учреждениями культуры.

Комитет по культуре поддерживает введение в законодательство новой формы (типа) учреждения - автономного учреждения, при этом Комитет считает необходимым:

- установить в законодательстве четкий механизм изменения формы (типа) учреждения (включая правопреемство), что требует внесения существенных изменений в Гражданский кодекс РФ;

- решить вопрос о недопустимости при изменении типа бюджетного учреждения изъятия или уменьшения объема имущества, которым наделяются автономные учреждения;

- обеспечить гарантированным финансированием сохранение фондов учреждений культуры и деятельности по оказанию услуг, установить принципы формирования задания как основы финансирования, а также обязательность для учредителя автономного учреждения ежегодно формировать задание;

- не допустить ликвидацию или перепрофилирование учреждений культуры при переходе их в новую форму (тип);

- установить виды учреждений, не подлежащие переходу в новую форму (тип).

Введение этих положений в законодательство возможно только в "пакете" с изменениями в Бюджетный кодекс РФ, в котором как обязательное условие необходимо установить нормы о самостоятельном использовании доходов, полученных бюджетными и автономными учреждениями из внебюджетных источников, в том числе от предпринимательской деятельности.

Учитывая, что проект закона N 286563-4 "Об автономных учреждения" нуждается в существенной концептуальной доработке перед первым чтением, Комитет по культуре считает, что внесение изменений в действующее законодательство для приведения в соответствие с названным законопроектом также нуждается в концептуальной доработке. Также учитывая то, что в ближайший период предполагается внесение существенных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Комитет по культуре считает рассмотрение изменений в вышеуказанные законы преждевременным.

Председатель Комитета

И.Д. Кобзон