Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2009 г. N 17АП-3636/09

г. Пермь

28 мая 2009 г.

Дело N А71-13137/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 мая 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Ясиковой Е. Ю.

судей Риб Л.Х., Мещеряковой Т.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н.О.

при участии:

от заявителя - Удмуртского республиканского союза обществ охотников и рыболовов: Цыганова Р.К., паспорт 94 07 N 834221, выписка из протокола от 07.04.2007; Максимов И.И., паспорт 9404 N 513026, доверенность от 01.03.2009

от заинтересованного лица - Управления охраны фауны Удмуртской Республики: Пластинин М.Е., паспорт 33 02 N 648869, доверенность от 20.05.2008; Берестова Ю.Л., паспорт 94 05 N 612034, доверенность от 26.06.2008.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда.

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя - Удмуртского республиканского союза обществ охотников и рыболовов:

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 20 марта 2009 года

по делу N А71-13137/2008,

принятое судьей Бушуевой Е.А.

по заявлению Удмуртского республиканского союза обществ охотников и рыболовов

к Управлению охраны фауны Удмуртской Республики

об оспаривании действий и акта,

установил:

Удмуртский региональный союз обществ охотников и рыболовов (далее заявитель, Союз) обратился в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц Управления охраны фауны Удмуртской Республики (далее заинтересованное лицо, Управление) по проведению мероприятий по контролю и акта, составленного 10.12.2008 по результатам проведенных мероприятий по контролю.

Решением арбитражного суда от 20.03.2009 (резолютивная часть от 19.03.2009) заявленные требования удовлетворены частично. Акт мероприятий по контролю за соблюдением организационно-технических требований пользования объектами животного мира признан незаконным, несоответствующим Федеральному закону "О животном мире" в части выводов и предписания, касающихся проведения охотхозяйственных и биотехнических мероприятий. Управление обязано устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции изменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на дело об административном правонарушении от 22.12.2008 N 01-19/375 в рамках которого, вместе с ходатайством о прекращении производства по делу об административном правонарушении, в адрес Управления направлены копии договора о предоставлении в безвозмездное пользование охотничьих угодий для ведения охотничьего хозяйства на территории Удмуртской Республики от 05.01.1999 и Постановление Правительства Удмуртской Республики от 24.08.1998 N 772 "О закреплении охотничьих угодий за Удмуртским республиканским обществом охотников и рыболовов". Отмечает, что данные документы касаются территориальной сферы действия долгосрочной лицензии серии ХХ N 0208, выданной 29.09.2005 на территорию Сюмсинского района. Указывает на то, что данные документы были направлены и получены Управлением в срок, установленный актом-предписанием (до 17.03.2009). Вместо констатации данного факта суд первой инстанции неправомерно углубился в выяснение законности непосредственно самого договора и постановления, которые в данном деле предметом спора не являлись. Считает необоснованным оставление без внимания и оценки имеющихся в материалах дела постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2008 по делу NА71-3496/2008, а также Постановления Правительства Удмуртской Республики от 26.09.205 N 133. Считает, что суд пришел к неверному выводу, что Постановление N 133 не имеет нормативно-правового характера. Кроме того, судом не дана правовая оценка доводам относительно оспаривания полномочий проверяющих должностных лиц и формы составленного акта. Решение суда первой инстанции в части удовлетворения заявленных требований считает законным и обоснованным.

В судебном заседании представители заявителя доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержали.

Управление с жалобой не согласно по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Принятое решение суда считает законным, принятым на основании всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств дела, а доводы апелляционной жалобы необоснованными. Считает, что отмена постановления N 772 создает невозможность исполнения обязательств по договору от 05.01.1999 и влечет в силу ст. 417 ГК РФ прекращение обязательств; полагает, что не должны приниматься во внимание доводы относительно преюдициального значения выводов, изложенных в судебных актах по делах NN А71-46/2005 и А71-3496/2008, поскольку Управление охраны фауны Удмуртской Республики не являлось стороной по данным делам. Постановление Правительства Удмуртской Республики N 133, в части носящее распорядительный характер, является законным, заинтересованным лицом не оспорено, порядок его принятия и введения в действие не нарушен. Кроме того, начальники отделов Управления, согласно выпискам из должностных инструкций, наделены правом осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания путем проведения проверок и Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 02.03.2009 N 35 включены в перечень должностных лиц, осуществляющих государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания. Отмечает, что формы документов составляемых по результатам проверки, Правительством Удмуртской Республики до настоящего времени не утверждены. Заявитель в уполномоченный орган с заявкой о предоставлении территорий и акваторий, а также с заявлением о заключении договора не обращался. Просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представители заинтересованного лица, доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, поддержали. Возражений в порядке ч. 5 ст. 268 АПК РФ не заявили.

Ходатайство заявителя о приобщении к материалам дела ходатайства о прекращении производства по административному делу от 22.12.2008 рассмотрено и отклонено, поскольку данный документы не имеет отношения к рассматриваемому спору.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, должностными лицами Управления охраны фауны Удмуртской Республики Пластининым М.Е., Холмогоровой О.Л., Украинцевой С.П. проведена проверка выполнения пользователем объектов животного мира - Удмуртским региональным союзом обществ охотников и рыболовов требований, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами при осуществлении пользования объектами животного мира за период с 29.09.2005 по 15.11.2008, по результатам которой составлен акт от 10.12.2008.

Указанным актом установлено, что заявителем при осуществлении пользования объектами животного мира допущены нарушения действующего законодательства об охране окружающей природной среды и условий пользования объектами животного мира, которые выразились в том, что заявитель осуществляет указанное пользование в отсутствие решения органа исполнительной власти Удмуртской Республики о предоставлении права пользования территориями, акваториями, необходимыми для осуществления пользования объектами животного мира, и договора о предоставлении права пользования территориями, акваториями, необходимыми для осуществления пользования объектами животного мира, а также в том, что заявитель проводит охотхозяйственные и биотехнические мероприятия в объемах, значительно меньших, чем те, которые определены в условиях пользования долгосрочной лицензией и действующими нормативами.

В связи с установленными нарушениями заявителю в акте даны предписания об их устранении, до 17.03.2009 предписано представить решение органа исполнительной власти Удмуртской Республики о предоставлении права пользования территориями, акваториями, необходимыми для осуществления пользования объектами животного мира, и договор о предоставлении права пользования территориями, акваториями, необходимыми для осуществления пользования объектами животного мира; до 20.02.2009 провести необходимые охотхозяйственные и биотехнические мероприятия.

Считая действия должностных лиц Управления охраны фауны Удмуртской Республики по проведению мероприятий по контролю и акта, составленного 10.12.2008 по результатам проведенных мероприятий по контролю незаконными заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Признавая незаконным, несоответствующим Федеральному закону "О животном мире" оспариваемый акт в части выводов и предписания, касающихся проведения охотхозяйственных и биотехнических мероприятий суд первой инстанции исходил из того, что акт не содержит сведений о выполнении или невыполнении заявителем указанных норм биотехнических мероприятий, не содержит сведений о том, какие документы были истребованы проверяющими при проведении проверки выполнения заявителем биотехнических мероприятий, были ли представлены такие документы, не содержит оценки и анализа таких документов.

В данной части заявитель по делу согласен с судебным актом. Как было отмечено выше, от заинтересованного лица возражений о проверке законности и обоснованности решения только в обжалуемой заявителем части не поступило.

Таким образом, на рассмотрение суда поставлены вопросы о законности пункта 1 предписания, изложенного в акте проверки от 10.12.2008, и законности действий Управления по проведению проверки.

Поскольку сам акт проверки не является ненормативным актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, но в данном случае акт от 10.12.2008 содержит властно-обязывающее предписание контролирующего органа, спор подведомственен арбитражному суду.

Отказывая в части в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции не установил обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии оспариваемых действий Управления закону или иному нормативному правовому акту; а также пришел к выводу, что наличие у заявителя договора о предоставлении в безвозмездное пользование охотничьих угодий для ведения охотничьего хозяйства на территории Удмуртской Республики не свидетельствует о соблюдении заявителем требований Федерального закона "О животном мире"; постановление Правительства Удмуртской Республики от 24.08.1998 N 772 не имеет нормативно-правового характера.

Апелляционный суд по результатам рассмотрения жалобы приходит к следующим выводам.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" пользователями животным миром могут быть граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, которым законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации предоставлена возможность пользоваться животным миром.

В соответствии с абз. 1 ст. 3 указанного закона, законодательство Российской Федерации в области охраны и пользования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей природной среды и состоит из Закона N 52-ФЗ, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; законов и иных нормативных актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира.

В соответствии с абз. 1, 2 ст. 33 Закона объекты животного мира могут предоставляться органами государственной власти, уполномоченными осуществлять права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии. Пользователь осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования объектами животного мира на условиях и в пределах, установленных законом, лицензией и договором с органом государственной власти.

Статьей 37 Закона установлен порядок выдачи лицензий, в соответствии с которым для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром заинтересованное юридическое лицо или индивидуальный предприниматель подает в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации заявку на получение объектов животного мира в пользование на территории Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти условия предоставления этой территории или акватории за плату или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 24.08.1998 N 772 "О закреплении охотничьих угодий за Удмуртским республиканским обществом охотников и рыболовов" за заявителем закреплено в том числе охотничье угодье Сюмсинского охотничьего хозяйства.

На основании указанного Постановления 05.01.1999 между Управлением охотничьего хозяйства при Правительстве Удмуртской Республике и заявителем заключен договор о предоставлении в безвозмездное пользование охотничьих угодий для ведения охотничьего хозяйства на территории Удмуртской Республики.

29.09.2005 заявителю выдана долгосрочная лицензия серии ХХ N 0208 на территорию Сюмсинского района со сроком действия до 05.01.2024.

Из пояснений представителей сторон апелляционным судом установлено, что всего на основании указанных постановления и договора заявителю было выдано 5 долгосрочных лицензий (территории Граховского, Кезского, Сюмсинского, Юкаменского, Ярского приписных охотничьих хозяйств).

Получение долгосрочных лицензий было произведено на основании судебных актов арбитражных судов по делу N А71-46/05 (постановление ФАС Уральского округа - л.д. 87-88, том 1).

Как следует из материалов дела и не оспаривается Управлением, основаниями для выдачи долгосрочных лицензий Союзу явились Постановление N 772 и договор от 05.01.1999. На момент выдачи долгосрочных лицензий (29.09.2005) Постановление N 772 уже было отменено постановлением Правительства Удмуртской Республики от 26.09.2005 N 133.

По материалам дела не усматривается и в тексте Постановления N 133 не указано, что отмена Постановления N 772 связана с установленными нарушениями в деятельности Союза. Пояснений в отношении причин отмены Постановления N 772 представители Управления в судебном заседании не дали.

Таким образом, у заявителя, обладающего действующей долгосрочной лицензией, полученной при наличии Постановления N 772 и договора от 05.01.1999, не было оснований для самостоятельного обращения в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (в данном случае - в Правительство Удмуртской Республики) с заявкой на получение объектов животного мира на территории Российской Федерации в порядке, установленном ст. 37 Закона "О животном мире"., поскольку обращение с такой заявкой предусмотрено Законом как действие, связанное с получением лицензии.

По этим же причинам у заявителя отсутствовала обязанность по обращению в уполномоченный государственный орган субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания для заключения договора о предоставлении в пользование территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром в порядке ст. 37 указанного Закона.

Управлением обоснованно отмечено, что имеющийся у Союза договор от 05.01.1999 не соответствует ст. 37 Закона "О животном мире" и в связи с отменой Постановления N 772 в настоящее время отсутствует решение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ о предоставлении заявленной территории или акватории.

Между тем, данные обстоятельства не могут быть поставлены в вину Союзу и признаваться нарушением законодательства со стороны Союза, поскольку на момент принятия Постановления N 772 Закон "О животном мире" уже был принят и уполномоченный орган при принятии Постановления должен был руководствоваться положениями ст. 37 Закона; заключение договора также должно было производиться с учетом данных положений, что следует из ч. 1 ст. 422 ГК РФ, устанавливающей, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

В соответствии со ст. 4 Закона "О животном мире" животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью, от имени Российской федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти, указанные в настоящем Федеральном законе, в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Издание Постановления N 772 и заключение договора находились в полномочиях соответственно Правительства Удмуртской Республики и действовавшего на тот момент Управления охотничьего хозяйства при Правительстве Удмуртской Республики (сторона по договору), следовательно, в рамках своих полномочий указанные органы государственной власти имели возможность учесть положения действующего законодательства.

В рассматриваемой ситуации при наличии у Союза действующей долгосрочной лицензии Управление при осуществлении проверки, установив отмену Постановления N 722 и несоответствие договора требованиям Закона, могло рекомендовать Союзу обратиться в Правительство Удмуртской Республики с заявкой о принятии решения в порядке ст. 37 Закона с целью приведения уже сложившихся отношений в соответствие с Законом "О животном мире".

Пунктом 1 предписания, изложенного в акте, заявителю предписано в срок до 17 марта 2009 года представить в Управление решение органа исполнительной власти Удмуртской Республики о предоставлении права пользования территориями, акваториями, необходимыми для осуществления пользования объектами животного мира, и договор о предоставлении права пользования территориями, акваториями, необходимыми для осуществления пользования объектами животного мира.

Но вынесение предписания в адрес Союза с возложением обязанности представить в Управление решение и договор (пункт 1 предписания) при сложившихся обстоятельствах незаконно, поскольку соответствующие предписанию обязанности Союза из Закона "О животном мире" не следуют.

Более того, указание конкретного срока для исполнения предписания также не основано на Законе, так как принятие решения, которое в дальнейшем является основанием для заключения договора, не зависит от воли и предпринятых действий Союза, а находится в ведении государственного органа. Кроме того, статья 37 Закона не содержит сроков рассмотрения поданных заявок, а также сроков принятия высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о предоставлении заявленной территории или акватории.

С учетом того, что проверка проводилась в декабре 2008 года, а запрашиваемые документы необходимо представить в срок до 17 марта 2009 года, апелляционный суд приходит к выводу, что данное предписание заведомо неисполнимо, поскольку получение решения о предоставлении территории и заключение договора не зависят полностью от воли и действий заявителя.

Проанализировав Положение об Управлении охраны фауны Удмуртской республики от 04.02.2008 (л.д. 101-117, том 1), апелляционный суд считает, что у Управления имеются достаточные полномочия для обращения в Правительство Удмуртской Республики для внесения предложений по приведению отношений с лицензированным пользователем животного мира в соответствие с Законом, поскольку в результате отмены Постановления N 772 создалась ситуация при которой на территории 5 охотничьих хозяйств Союз осуществляет деятельность на основании долгосрочных лицензий, а решение о предоставлении соответствующих территорий или акваторий органом государственной власти не принято.

На основании изложенного апелляционный суд приходит к выводу о незаконности п. 1 предписания, изложенного в акте проверки.

Довод апелляционной жалобы о том, что судом не дана правовая оценка доводам Союза относительно полномочий проверяющих должностных лиц, проведении проверки на основании приказа, формы акта апелляционным судом отклоняется, поскольку данные вопросы были предметом исследования в суде первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку, со ссылками на ст.16 Федерального закона "О животном мире", п.п.13 п.10 Положения об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 04.02.2008г. N 19, Инструкцию о порядке проведения должностными лицами Управления охраны фауны Удмуртской Республики проверок, утвержденную приказом от 16.07.2008г. N 01-03/3, Приказ от 16.07.2008 N 01-03/32 с изменениями от 13.11.2008 N 01-03/60. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции в данной части у апелляционного суда не имеется.

Ссылка заявителя на постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2008 по делу N А71-3496/2008 апелляционным судом также не принимается ввиду того, что согласно п. 2 ст. 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Однако в указанном деле участвовали иные лица - Общественная организация "Кезское районное общество охотников и рыболовов" и Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Удмуртской Республике, Удмуртский республиканский союз общества охотников и рыболовов выступал в качестве третьего лица.

Также отклонен довод апелляционной жалобы о том, что Постановление Правительства Удмуртской Республики от 26.09.2005 N 133 имеет нормативно-правовой характер.

В соответствии со ст. 13 Закона Удмуртской Республики от 02.03.2001 N 6-РЗ (в ред. от 07.11.2008) "О Правительстве Удмуртской Республики" Правительство Удмуртской Республики издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Удмуртской Республики. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.

С учетом разъяснений, данных в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п.9)

Однако, при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений (п.10).

Апелляционный суд приходит к выводу, что как Постановление Правительства Удмуртской Республики от 24.08.1998 N 772 "О закреплении охотничьих угодий за Удмуртским республиканским обществом охотников и рыболовов", так и Постановление Правительства Удмуртской Республики от 26.09.205 N 133 не имеют нормативно-правового характера.

На основании вышеизложенного апелляционный суд считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в части отказа в удовлетворении заявленных требований в части пункта 1 предписания, апелляционная жалоба в соответствующей части удовлетворена. В остальной части решение суда следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетрения.

В случае, если решение принято не в пользу государственного органа, выступающего по делу в качестве ответчика, расходы по уплате государственной пошлины, понесенные истцом, подлежат взысканию в его пользу с проигравшей стороны (ч.1 ст.110 АПК РФ).

Руководствуясь статьями 110, 176, 258, 266, 268, 269, ч.ч. 1,2 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 20 марта 2009 года по делу N А71-13137/2008 отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований в части пункта 1 предписания.

В остальной части решение оставить без изменения.

Взыскать с Управления охраны фауны Удмуртской Республики в пользу Удмуртского республиканского союза обществ охотников и рыболовов государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 1 000 (Одна тысяча) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Е.Ю. Ясикова

Судьи

Л.Х. Риб Т. И. Мещерякова