Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 июля 2009 г. N 19АП-2863/09

22 июля 2009 г.

Дело N А14-17044/2008/373/22

город Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена 15 июля 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 июля 2009 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сергуткиной В.А.,

судей Семенюта Е.А.,

Ольшанской Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Разваляевой К.А.,

при участии:

от Администрации городского округа город Воронеж: Пустовалова О.А., главный специалист, доверенность N 340 от 30.12.2008 года, удостоверение АВN 515 от 08.07.2008 года; Крутских Дмитрий Борисович, руководитель управления, удостоверение АА N 023 от 27.05.2008г.;

от общества с ограниченной ответственностью "Центральная диспетчерская служба": Чекрыгин Г.А., начальник группы, доверенность N 15 от 15.06.2009 года, паспорт серии 20 05 N 634827, выдан УВД Коминтерновского района города Воронежа 28.03.2006 года;

от общества с ограниченной ответственностью "Воронежская транспортная компания": Калинин В.В., представитель, доверенность б/н от 03.02.2009 года, паспорт серии 20 02 N 903826, выдан Коминтерновским РУВД города Воронежа 21.03.2002 года; Старков В.В., представитель, доверенность б/н от 24.02.2009 года, паспорт серии 20 03 N 154378, выдан Железнодорожным РОВД города Воронежа 15.07.2002 года; Рябов С.И., директор, протокол от 06.10.2008 года, паспорт серии 20 09 N 094415, выдан отделом УФМС России по Воронежской области в Ленинском районе города Воронежа 23.03.2009 года;

от Управления организации городских пассажирских перевозок: Грибанова Н.Н., доверенность N 165 от 07.07.2009г., паспорт серия 20 04 N 029776, выдан Центральным РОВД г.Воронежа 30.10.2003г.;

от муниципального унитарного предприятия г. Воронежа ПТК "Воронежпассажиртранс": не явились, извещено надлежащим образом;

от общества с ограниченной ответственностью "Воронежавтолинии": не явились, извещено надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского округа город Воронеж на решение Арбитражного суда Воронежской области от 15.04.2009 года по делу N А14-17044/2008/373/22 (судья Ловчикова Н.В.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Воронежская транспортная компания" к Администрации городского округа город Воронеж, с участием третьих лиц - муниципального унитарного предприятия г. Воронежа ПТК "Воронежпассажиртранс", общества с ограниченной ответственностью "Воронежавтолинии", общества с ограниченной ответственностью "Центральная диспетчерская служба", Управления организации городских пассажирских перевозок, о признании недействительным приказа N159 от 21.11.2008 года,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Воронежская транспортная компания" (далее - ООО "ВТК", Общество) обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Администрации городского округа город Воронеж (далее - Администрация) о признании недействительным приказа N 159 от 21.11.2008 года "О передаче транспортного обслуживания автобусного маршрута N 27 ул. Перхоровича-17 квартал СЖР" (далее - приказ N159).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 15.05.2009 года заявленное требование удовлетворено, приказ N 159 признан недействительным, а Администрация обязана устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества.

Не согласившись с решением суда, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

По мнению Администрации, положения Федерального закона от 08.08.2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - Закон N 134-ФЗ) не распространяются на органы местного самоуправления, а предметом судебного разбирательства являлось требование о признании незаконным приказа, тогда как требование о признании незаконной проведенной проверки не заявлялось.

Кроме того, Администрация в обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на то, что самовольная передача перевозчиком права по выполнению транспортной работы по перевозке пассажиров на маршруте N 27 другому юридическому лицу, необеспечение выпуска подвижного состава на маршруте в количестве, указанном в пункте 1.1 договора, выявленные МУП ПТК "Воронежпассажиртранс" в ходе проверки, нарушают условия заключенного с Обществом договора.

ООО "ВТК", возражая против доводов апелляционной жалобы, представило отзыв, полагает, что оспариваемый приказ издан в нарушение условий действующего договора N 137 от 14.11.2005 года, заключенного между ООО "ВТК" и Администрацией, а также статей 310, 450 и 452 Гражданского кодекса Российской Федерации. По мнению Общества, оно никому свое право на организацию транспортного маршрута N 27 не передавало, а ООО "Воронежавтолинии" было привлечено к сотрудничеству только по перевозке пассажиров. ООО "ВТК" считает, что Закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" распространяет свое действие на проверки, проводимые муниципальными органами власти, и не предусматривает возможность передачи контрольно-надзорных функций каким-либо субъектам на основании договоров. Кроме того, Общество указывает, что по условиям договоров от 01.11.2007 года N 144 и N 137 от 14.11.2005 года оно не давало МУП ПТК "Воронежпассажиртранс" права по проверке своей деятельности, оформлению актов проверок и передаче их третьим лицам.

ООО "Центральная диспетчерская служба" отзыв на апелляционную жалобу не представило, поддержало ее доводы в судебном заседании, пояснив, что путевые листы выдавались организацией, которой поручения на обслуживание маршрута не давались.

Управление организации городских пассажирских перевозок отзыв не представило, доводы апелляционной жалобы поддержало в судебном заседании.

МУП г.Воронежа ПТК "Воронежпассажиртранс" и ООО "Воронежавтолинии" отзывы на апелляционную жалобу не представили, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данного лица о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в отсутствие данных лиц в порядке статей 123, 156 и 266 АПК РФ.

В судебном заседании объявлялся перерыв до 16 часов 10 минут 15.07.2009 года.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав мнения лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 14.11.2007 года между Администрацией (заказчик) и ООО "ВТК" (исполнитель) заключен договор N 137, предметом которого является выполнение транспортной работы по перевозке пассажиров на маршрутах города Воронежа, в том числе N 27 "ул.Перхоровича - 17 кв. СЖР (ост.Школа)" в обычном режиме автобусами большой вместимости городского типа с плановым выпуском в рабочие дни 20 ед., в выходные - 19 ед.

Пунктом 22 договора предусмотрены следующие обязанности исполнителя: обеспечить выпуск подвижного состава на закрепленные городские маршруты в технически исправном и надлежащем санитарном состоянии в количестве, указанном выше; обеспечить экипировку подвижного состава маршрутными указателями в соответствии с ГОСТ 25 869-90 "Отличительные знаки и информационное обеспечение подвижного состава пассажирского транспорта ..." и приказом управления городского пассажирского транспорта администрации города Воронежа N 208 от 01.10.2001 года; соблюдать расписание движения транспорта, объявление остановок, посадку и высадку пассажиров; осуществлять перевозку пассажиров в соответствии с Федеральным законом "О безопасности дорожного движения", приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 года N 2, Законом Воронежской области "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Воронежской области", постановлениями Воронежской городской Думы г. Воронежа от 11.07.2001 года N 86-I "О пассажирских перевозках наземным транспортом в городе Воронеже" и N 87-I "О правилах пользования городским наземным пассажирским транспортом в г. Воронеже" и другими законодательными и правовыми актами Российской Федерации, Воронежской области и органов местного самоуправления; осуществлять перевозку пассажиров по тарифам, не превышающим тарифы, установленные постановлением администрации Воронежской области; осуществлять оперативное управление, контроль за движением и учет работы подвижного состава через центральную диспетчерскую службу и диспетчерские пункты МУП МТК "Воронежпассажиртранс"; предоставлять заказчику достоверную информацию о причинах срывов работы автобусов на маршрутах; рассматривать обращения и жалобы граждан на работу закрепленных маршрутов и принимать действенные меры к виновным лицам.

Пунктом 7.2 договора предусмотрена возможность пересмотра и расторжения этого договора по обоюдному согласию сторон.

10.08.2007 года между Администрацией (заказчик) и МУП МТК "Воронежпассажиртранс" (исполнитель) заключен договор 24, в соответствии с которым предприятие обязано осуществлять централизованный контроль и диспетчерское управление работой всех видов пассажирского транспорта, обеспечивать контроль за соблюдением расписаний движения пассажирского транспорта, осуществлять учет выполненной транспортной работы на маршрутах городского пассажирского транспорта перевозчиков всех форм собственности, предоставлять заказчику сведения о выполненной транспортной работе на маршрутах перевозчиками всех форм собственности, оперативную информацию о срывах работы на маршрутах, выявленных нарушениях и другую информацию, связанную с работой городского пассажирского транспорта.

01.07.2008 года ООО "ВТК" заключило с ООО "Воронежавтолинии" договор N 25 о предоставлении услуг, предметом которого является осуществление совместными силами пассажирских перевозок на маршруте N 27 (20 графиков) и который действовал в момент возникновения спорных правоотношений. При этом Общество в соответствии с условиями договора обязано предоставить ООО "Воронежавтолинии" услуги по техническому обслуживанию и ремонту автотранспортных средств, схему движения автобусов по маршруту с указанием опасных участков и другой сопроводительной и информационно-технической документации, информировать ООО "Воронежавтолинии" обо всех изменениях на маршруте при проведении каких-либо городских мероприятий.

Согласно пункту 2.2 договора ООО "Воронежавтолинии" приняло на себя обязанности оборудовать транспортные средства необходимой информацией, обеспечить выполнение лицензионных требований, обеспечить соблюдение действующих тарифов на проезд, расписания движения, посадку и высадку пассажиров в соответствии с требованиями ПДД и других нормативных актов при пассажирских перевозках.

10.09.2008 года (вх.N 611 от 12.09.2008 года) ООО "Воронежавтолинии" обратилось в Управление организации городских пассажирских перевозок с просьбой заключить прямой договор на обслуживание маршрута N 27, ссылаясь на то, что им на данном маршруте фактически осуществляется перевозочная деятельность с 2002 года, тогда как ООО "ВТК" является лишь посредником.

Письмом от 14.09.2008 года исх.N 075 (вх.N 624 от 18.09.2008 года) МУП МТК "Воронежпассажиртранс" сообщило Управлению организации городских пассажирских перевозок о том, что 11.09.2008 года группой контроля предприятия на конечном пункте "Перхоровича" проверена путевая документация и экипировка шести автотранспортных средств автобусного маршрута N 27. В результате данной проверки установлено, что водителям трех из шести автобусов путевой лист и лицензионная карточка выданы ООО "Воронежавтолинии". При этом, как следует из указанного письма, во всех случаях было допущено нарушение расписания движения, а именно времени выезда. Кроме того, допущены и иные нарушения, в частности, водители не обеспечены расписанием движения, в салоне автобусов отсутствует информация об обслуживании маршрута, схемы движения автобусного маршрута.

Письмом от 18.11.2008 года исх.N 17/В (вх.N 745 от 19.11.2008 года) ООО "Воронежавтолинии" повторно просило Управление организации городских пассажирских перевозок о заключении договора непосредственно с ним.

Приказом N 159 Управление организации городских пассажирских перевозок сняло с 01.12.2008 года транспортное обслуживание коммерческого автобусного маршрута N 27 с ООО "ВТК", временно на срок до проведения конкурса поручив это обслуживание ООО "Воронежавтолинии". При этом сотруднику управления предписывалось внести изменения в договор на выполнение транспортной работы по перевозке пассажиров на маршрутах города ООО "ВТК". Данный приказ был мотивирован систематическим срывом перевозок на маршруте N 27 и основан на результатах проведенной проверки, информации МУП МТК "Воронежпассажиртранс" от 18.09.2008 года вх.N 624 с учетом заявлений ООО "Воронежавтолинии" от 12.09.2008 года вх.N 611 и от 19.11.2008 года вх.N 745.

Полагая, что приказ N 159 не соответствует закону, нарушает его права и законные интересы, ООО "ВТК" обратилось за судебной защитой с рассмотренным требованием.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводам, что Администрация не представила доказательств проведения 11.09.2008 года в отношении ООО "ВТК" проверки, соответствующей положениям Закона N 134-ФЗ, в связи с чем, требование заявителя является правомерным и подлежит удовлетворению.

Суд апелляционной инстанции, полагая требование Общества подлежащим удовлетворению, исходит из следующего.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Основы организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом на территории Воронежской области установлены Законом Воронежской области от 21.02.2002 года N 12-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Воронежской области".

Статьей 4 названного Закона коммерческие пассажирские перевозки определены как перевозки пассажиров специализированным пассажирским транспортом, в том числе маршрутными такси, по установленным дополнительно выведенным маршрутам, дополнительно согласованным тарифам на условиях договоров с администрацией Воронежской области, органами местного самоуправления, (организатором пассажирских перевозок), на условиях самофинансирования.

Перевозчиком признается в соответствии с указанной статьей юридическое или физическое лицо, принявшее на себя предусмотренную гражданским законодательством ответственность за выполнение обязательств по перевозке пассажиров, а организатором пассажирских перевозок является орган исполнительной власти Воронежской области и (или) орган местного самоуправления муниципального образования или наделенная функциями указанных органов организация, не являющаяся перевозчиком, осуществляющие организацию, контроль и регулирование перевозок пассажиров.

В соответствии со статьей 13 Закона Воронежской области от 21.02.2002 года N 12-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Воронежской области" организованные перевозки пассажиров осуществляются на основе договоров, заключаемых между перевозчиками и заказчиком или организатором перевозок.

Материалами дела подтверждается, что ООО "ВТК" осуществляло пассажирские перевозки по маршруту N 27 на основании заключенного с Администрацией договора N 137 от 14.11.2005 года.

При этом апелляционный суд полагает, что изменение и расторжение данного договора возможно в порядке, установленном действующим законодательством.

Статьей 310 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрен запрет одностороннего отказа от исполнения обязательства и одностороннего изменения его условий, за исключением случаев, предусмотренных законом. При этом односторонний отказ от исполнения обязательства, связанного с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, и одностороннее изменение условий такого обязательства допускаются также в случаях, предусмотренных договором, если иное не вытекает из закона или существа обязательства.

Пункт 1 статьи 450 ГК РФ закрепляет, что изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими законами или договором.

Согласно пункту 2 указанной статьи по требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только при существенном нарушении договора другой стороной, а также в иных случаях, предусмотренных ГК РФ, другими законами или договором.

Действующее законодательство не устанавливает возможности расторжения либо изменения в одностороннем порядке договора об организации перевозок, транспортном обслуживании маршрута, выполнении транспортной работы по перевозке пассажиров по маршруту.

Не предусмотрено условие о возможности одностороннего изменения или расторжения договора Администрацией и договором N 137 от 14.11.2005 года.

Пункт 1 раздела VIII Положения о пассажирских перевозках наземным транспортом в городе Воронеже, утвержденного Постановлением Воронежской городской Думы от 11.07.2001 года N 86-I "О пассажирских перевозках наземным транспортом в городе Воронеже", предусматривает, что при неоднократном нарушении перевозчиком договорных обязательств по перевозке пассажиров организатор перевозок вправе расторгнуть в одностороннем порядке договор на транспортное обслуживание.

Однако данную норму следует толковать с учетом статьи 310 ГК РФ, устанавливающей, что односторонний отказ от исполнения обязательства, связанного с осуществлением предпринимательской деятельности, или изменение его условий возможны только в случаях, предусмотренных законом или договором.

Поскольку указанное Положение не является ни законом, ни договором, оно не может предусматривать случаи одностороннего отказа от исполнения обязательств или изменения его условий.

Следовательно, в рассматриваемом случае подлежат применению общие нормы ГК РФ, предусматривающие возможность расторжения или изменения договора по соглашению сторон или в судебном порядке.

В связи с тем, что соглашение об изменении договора N 137 от 14.11.2005 года сторонами этого договора не заключалось, то Администрация для изменения договорных отношений между ней и Обществом должна была обратиться с соответствующим требованием в суд.

При таких условиях изменение договора Администрацией в одностороннем порядке путем издания оспариваемого приказа произведено с нарушением закона.

Кроме того, в приказе от 21.11.2008 года N 159 в качестве основания изменения договорных отношений указано на систематический срыв перевозок на маршруте N 27, установленный при проверке 11.09.2008 года.

Однако из письма МУП МТК "Воронежпассажиртранс" от 18.09.2008 года вх.N 624 следует, что Обществом допускалось только нарушение расписания, то есть графика, устанавливающего время или интервалы прибытия транспортных средств в остановочный пункт либо отправления транспортных средств от этого пункта.

При этом в соответствии с договором N 137 от 14.11.2005 года ООО "ВТК" обязано соблюдать расписание движения транспорта.

Аналогичная обязанность предусмотрена статьей 12 Закона Воронежской области от 21.02.2002 года N 12-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Воронежской области", закрепляющей, что перевозчик не вправе без уведомления заказчика (организатора пассажирских перевозок) отменять в оговоренные в договоре сроки назначенные на маршруте рейсы или изменять расписание, за исключением случаев, когда выполнение рейсов по расписанию невозможно при возникновении не зависящих от перевозчика помех из-за неблагоприятных дорожных или погодно-климатических условий, угрожающих безопасности дорожного движения или безопасности перевозки пассажиров.

Следовательно, несоблюдение расписания движения транспорта нарушает договор N 137 от 14.11.2005 года.

Тем не менее, Администрация в обоснование изменения договорных отношений в оспариваемом приказе сослалась именно на срыв перевозок. Доказательства того, что ООО "ВТК" систематически допускались срывы перевозок пассажиров на маршруте N 27, в материалах дела отсутствуют. Представленные в материалы дела путевые листы, графики движения таковыми доказательствами не являются, поскольку характеризуют работу Общества в ноябре 2008 года, то есть после издания спорного приказа.

По смыслу пункта 2 статьи 450 ГК РФ нарушение договора может являться основанием для расторжения договора только в том случае, если оно носит существенный характер.

При этом существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора.

При отсутствии указанных последствий нарушение договора не является существенным и не может повлечь расторжение или изменение договора, если иное не предусмотрено законом или договором.

Поскольку Администрацией не обосновано причинение ей какими-либо действиями Общества, не соответствующими заключенному договору, такого ущерба, что она в значительной степени лишилась того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора, то апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии существенных нарушений договора.

Довод апелляционной жалобы о том, что нарушение условий заключенного с Обществом договора выразилось в самовольной передаче перевозчиком права по выполнению транспортной работы по перевозке пассажиров на маршруте N 27 другому юридическому лицу, необеспечении выпуска подвижного состава на маршруте в количестве, указанном в пункте 1.1 договора, не принимается апелляционным судом, поскольку издание оспариваемого приказа было обусловлено систематическим срывом перевозок, а не названными обстоятельствами.

Кроме того, договор N 137 от 14.11.2005 года не включает условие о запрете самовольной передачи права о выполнению транспортной работы по перевозке пассажиров, в связи с чем такая передача не является нарушением договора по смыслу пункта 2 статьи 450 ГК РФ, а необеспечение выпуска подвижного состава на маршруте в количестве, указанном в пункте 1.1 договора, не подтверждено какими-либо доказательствами.

При таких обстоятельствах приказ Администрации от 21.11.2008 года N 159 не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы ООО "ВТК" в сфере предпринимательской деятельности, связанной с осуществлением пассажирских перевозок по маршруту N 27.

В связи с этим суд первой инстанции правомерно признал оспариваемый приказ недействительным.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.

В связи с этим апелляционная инстанция не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Учитывая результаты рассмотрения апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 110 АПК РФ государственная пошлина за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанций относится на заявителя апелляционной жалобы. Поскольку в силу пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, от уплаты государственной пошлины освобождены, вопрос о взыскании государственной пошлины с Администрации судом не решается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 15.04.2009 года по делу N А14-17044/2008/373/22 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации городского округа город Воронеж - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий судья

В.А. Сергуткина

Судьи

Е.А. Семенюта Н.А. Ольшанская