Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2008 г. N 02АП-1952/2008

г. Киров

20 июня 2008 г.

Дело N А28-45/2008-2/30

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2008 г.

Постановление в окончательной форме изготовлено 20 июня 2008 г.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Поляковой С.Г.

судей Самуйлова С.В., Губиной Л.В.

при ведении протокола судебного заседания Поляковой С.Г.

при участии в заседании:

от истца: по доверенности Корсакова О.В.

от ответчика: по доверенности Бороздин А.А., Погудин А.В.

от третьего лица: по доверенности Новоселова Е.А.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика Департамента социального развития Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 17.04.2008г. по делу N А28-45/2008-2/30, принятое судом в составе судьи Мартынова С.В.,

по иску Открытого акционерного общества "Кировэнергосбыт"

к Отделу социальной защиты населения в Куменском районе,

Кировской области в лице Департамента социального развития Кировской области,

Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации

третье лицо: Департамент финансов Кировской области

о взыскании убытков,

установил:

Открытое акционерное общество "Кировэнергосбыт" (далее - ОАО "Кировэнергосбыт", истец) обратилось с иском в Арбитражный суд Кировской области к Отделу социальной защиты населения в Куменском районе, Кировской области в лице Департамента социального развития Кировской области, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее соответственно - ОСЗН в Куменском районе, Департамент соцразвития КО, Минфин РФ, ответчики; Департамент соцразвития КО - заявитель апелляционной жалобы) с требованием о взыскании убытков, возникших в результате предоставления мер социальной поддержки по оплате электроэнергии педагогам-пенсионерам Куменского района, в размере 196.356 руб. 06 коп. и расходов по делу (с учетом уточнения размера и предмета исковых требований).

Исковые требования ОАО "Кировэнергосбыт" основаны на статьях 16, 63, 120, 309, 310, 1069, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, Законе Кировской области N 133-30 от 11.02.2003г. "Об образовании в Кировской области" и мотивированы том, что федеральное и областное законодательство не предусматривает ограничения права педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением нормативами потребления, в связи с чем истец предоставлял электроэнергию указанной категории граждан без взимания платы; отдел соцзащиты произвел возмещение фактически предоставленных обществом мер социальной поддержки только в пределах нормативов потребления.

Ответчики, ОСЗН в Куменском районе и Департамент соцразвития КО, в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции исковые требования не признали; указали на отсутствие необходимых для взыскания убытков оснований, так как убытки истца возникли в связи с соблюдением предоставления педагогам-пенсионерам бесплатного освещения в пределах норматива 10 КВ/ч. Также указали, что понятия "освещение" и "электроснабжение" не тождественны, в связи с чем меры социальной поддержки педагогам-пенсионерам по оплате электроснабжения могут предоставляться только в пределах установленного на цели освещения норматива потребления.

Департамент социального развития Кировской области от лица Кировской области в отзыве сообщил, что Кировскую область в деле должен представлять соответствующий финансовый орган; полагает, что, поскольку меры социальной поддержки педагогам-пенсионерам установлены федеральным законодательством, они подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета.

Ответчик, Минфин РФ, в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции исковые требования отклонил; в отзыве указал, что возмещение расходов истца, понесенных в результате предоставления льгот, относится к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации в силу закрепленного с 01.01.2005г. в Федеральном законе N 184-ФЗ от 06.10.1999г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" распределения полномочий в рамках предметов совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Минфин России также поддержал доводы остальных ответчиков относительно правомерности применения при определении размера льготы на освещение норматива потребления электроснабжения.

К участию в деле в силу требований статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации было привлечено третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент финансов Кировской области (далее - Департамент финансов КО, третье лицо).

Третье лицо в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции поддержало позицию Департамента соцразвития Кировской области; указало, что рассматриваемая льгота относится к расходным обязательствам Российской Федерации, поскольку она установлена федеральным законодательством. При этом сообщил, что средства на предоставление мер социальной поддержки педагогам, работающим и проживающим в сельской местности, в том числе вышедшим на пенсию, из федерального бюджета (Федерального фонда софинансирования социальных расходов или Фонда компенсаций) в бюджет области в 2007 г. не поступали.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 17.04.2008г. по делу N А28-45/2008-2/30 исковые требования ОАО "Кировэнергосбыт" удовлетворены частично: с субъекта Российской Федерации Кировской области в лице Департамента социального развития Кировской области за счет казны Кировской области в пользу ОАО "Кировэнергосбыт" взыскано 166.403 руб. 44 коп. убытков, возникших в результате предоставления мер социальной поддержки педагогам-пенсионерам, и 4.599 руб. 25 коп. судебных расходов; в удовлетворении требований о взыскании убытков с ОСЗН в Куменском районе, Российской Федерации в лице Минфина РФ отказано.

При вынесении решения суд первой инстанции исходил из следующего:

- поскольку обязательства, возникающие при осуществлении распределенных субъекту полномочий в рамках предметов совместного ведения с Российской Федерацией, в силу пункта 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, то надлежащим ответчиком по иску ОАО "Кировэнергосбыт" является Кировская область;

- интересы Кировской области в настоящем деле правомерно представлял Департамент социального развития Кировской области, наделенный в соответствии с пунктом 2.1.14 Положения о Департаменте социального развития Кировской области, утвержденного постановлением Правительства Кировской области N 50/328 от 26.12.2005г., полномочиями главного распорядителя средств областного бюджета в отношении территориальных отделов социальной защиты;

- истцом в состав подлежащих взысканию убытков неправомерно включены суммы НДС, начисленные на стоимость предоставленных льгот; в результате перерасчета сумма убытков составила 166.403 руб. 44 коп.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, Департамент соцразвития КО обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Кировской области от 17.04.2008г. по делу N А28-45/2008-2/30 отменить, отказав в удовлетворении иска к Кировской области.

Заявитель считает недоказанной противоправность в действиях субъекта Российской Федерации - Кировской области. Существующее федеральное и областное законодательство подразумевает предоставление бывшим педагогическим работникам меры социальной поддержки исключительно на освещение и возмещение расходов, также связанных только с предоставлением бесплатного освещения. При этом самостоятельно за счет и в пределах средств субъекта РФ установлены полномочия по предоставлению бесплатного освещения в пределах 10 кВт/ч, в связи с чем возмещение расходов более указанного размера не относится к публичным обязательствам Кировской области.

По мнению заявителя, не подтвержден вывод суда о наличии нормативно-правового регулирования, закрепляющего расходные обязательства Кировской области по возмещению указанных расходов в размере, большем, чем установлено законодательством области.

Как указывает в дополнении к апелляционной жалобе ответчик, подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 ФЗ N 184-ФЗ не является доказательством того, что за субъектами РФ закреплены полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по бесплатному электроснабжению педагогам-пенсионерам, подобное толкование является расширительным и противоречит пункту 4 статьи 26.3 ФЗ N 184-ФЗ.

Истец, ОАО "Кировэнергосбыт" в отзыве на апелляционную жалобу просит решение Арбитражного суда Кировской области от 17.04.2008 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Ответчик Министерство Финансов Российской Федерации в отзыве на апелляционную жалобу отклоняет доводы заявителя жалобы в части определения надлежащего ответчика и источника, за счет средств которого должно быть произведено взыскание, одновременно просит рассмотреть обоснованность удовлетворения требований истца без учета установленного нормативными актами Кировской области норматива потребления электроэнергии на освещение.

Ответчик ОСЗН в Куменском районе Кировской области и третье лицо Департамент финансов Кировской области в отзывах поддерживают доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представители сторон в объяснениях по делу подтвердили свои позиции, изложенные в апелляционной жалобе и отзывах на нее соответственно.

Законность вынесенного решения Арбитражного суда Кировской области от 17.04.2008г. по настоящему делу проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с объявлением перерыва в судебном заседании с 09.06.2008 г. до 16.06.2008 г.

Исследовав представленные доказательства, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей сторон, арбитражный суд апелляционной инстанции полагает, что основания для отмены или изменения вынесенного судом первой инстанции решения отсутствуют в силу следующего.

При рассмотрении настоящего дела установлено, что истец ОАО "Кировэнергосбыт" осуществляет электроснабжение населения Куменского района Кировской области.

10.01.2006г. между ОАО "Кировэнергосбыт" (организация) и отделом социальной защиты населения в Куменском районе Кировской области (орган) заключен договор N 2-37/16-039, по условиям которого предусмотрено возмещение органом расходов организации, связанных с реализаций мер социальной поддержки по оплате электроэнергии, оказываемых отдельным категориями граждан в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Кировской области, в том числе педагогам-пенсионерам учреждений образования, проработавшим в сельской местности 10 лет (Закон Российской Федерации N 3266-1 от 10.07.1992г. "Об образовании", Закон Кировской области N 133-30 от 11.02.2003г. "Об образовании в Кировской области").

Организация принимает платежи за электроэнергию от отдельных категорий граждан с учетом предусмотренных нормами действующего законодательства Российской Федерации и Кировской области мер социальной поддержки, а орган производит возмещение организации расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки ( пункт 2.1 договора), при этом ежемесячно производит оплату организации произведенных расходов по предоставлению мер социальной поддержки путем перечисления денежных средств на расчетный счет организации в течение пяти банковских дней с момента поступления финансирования в виде целевых субвенций из бюджета Кировской области в пределах выделенных ассигнований ( пункт 3.4. договора).

В соответствии с пунктом 5.3 договора его действие распространяется на отношения сторон, возникшие с 01 января 2006 г.

Истцом во исполнение требований законодательства и условий договора N 2-37/16-039 от 10.01.2006г. в течение 2007 г. педагогам-пенсионерам Куменского района Кировской области предоставлялись услуги электроснабжения. В реестр расходования средств на предоставление мер социальной поддержки ежемесячно включалась стоимость 10 кв.ч. электрической энергии по каждому льготнику. Верность сведений, включенных ОАО "Кировэнергосбыт" в реестр, подтверждается оттисками печати Отдела социальной защиты населения в Куменском районе и не оспаривается сторонами.

Одновременно ответчики не высказывали возражений относительно расчета предъявленных истцом убытков.

Отделом соцзащиты принято к оплате и произведено перечисление обществу денежных средств в пределах установленного норматива потребления.

Как пояснил ОСЗН в письме исх.N 278 от 13.12.2007г. указанные счета приняты к оплате с учетом предусмотренных нормами действующего законодательства РФ и Кировской области мер социальной поддержки соответственно 10 кВт/час в месяц до 01.10.2007г. и 50 кВт/час с 01.10.2007г. (часть 3 статьи 20.1. Закона Кировской области N 133-30 от 11.02.2003г. в ред. от 08.10.2007г.).

С учетом произведенных ОСЗН в Куменском районе частичных платежей общая сумма задолженности по указанным счетам-фактурам за вычетом НДС составила 166.403 руб. 44 коп. Предъявленные ответчику претензии о возмещении произведенных на оказание мер социальной поддержки расходов оставлены без удовлетворения, что послужило поводом для обращения ОАО "Кировэнергосбыт" в суд.

Истцом заявлен иск о взыскании убытков, обусловленных предоставлением ОАО "Кировэнергосбыт" льгот по оплате услуг освещения проживающим в сельской местности педагогам-пенсионерам.

При этом спор между сторонами возник в отношении возмещения суммы, превышающей установленный правовым актом субъекта РФ норматив потребления льготником бесплатного электроснабжения - в пределах 10 кВт/ч.

Согласно статье 53 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

В силу статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Согласно пункта 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 23 от 22.06.2006г. "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что ответчиком по делу о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование. Если требования истца являются обоснованными по существу, то суммы убытков подлежат взысканию с публично-правового образования на основании статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" предусмотрено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

В силу ст. ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации разграничение полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, осуществляются в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) перечислены в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Данной нормой права также установлено, что осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан ( в частности, граждан пожилого возраста) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П указано на то, что подпунктом 24 пункта 2 введенной в действие с 1 января 2005 года статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки граждан пожилого возраста, а значит, и пенсионеров из числа медицинских работников, проработавших не менее 10 лет в сельской местности и поселках городского типа, в том числе в муниципальных организациях здравоохранения, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Таким образом, решение вопросов по оказанию социальной поддержки гражданам пожилого возраста, в том числе и установление механизма предоставления соответствующей льготы педагогам-пенсионерам, является компетенцией субъекта Российской Федерации.

Так, частью 3 статьи 20.1 Закона Кировской области "Об образовании в Кировской области" (в действовавшей в рассматриваемом периоде редакции Закона Кировской области N 39-30 от 28.09.2006г.) предусмотрено, что руководителям, педагогическим работникам и иным специалистам (кроме совместителей), вышедшим на пенсию, проживающим в сельских населенных пунктах, поселках городского типа (рабочих поселках), предоставляется бесплатная жилая площадь с отоплением и освещением при условии, что непосредственно перед выходом на пенсию они проработали не менее 10 лет в образовательных учреждениях, расположенных в указанных местностях, и пользовались (имели право пользоваться) этими мерами социальной поддержки.

Статьей 28 Закона Кировской области от 05.12.2006 г. "Об областном бюджете на 2007 год" утверждено распределение субвенций на выполнение государственных полномочий по возмещению расходов связанных с предоставлением педагогическим работникам бесплатной жилой площади с отоплением и освещением.

Как обоснованно указал в решении суд первой инстанции, анализ Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" позволяет сделать вывод о том, что на 2007 год финансирование рассматриваемого вида льгот за счет средств федерального бюджета не предусмотрено.

Таким образом, апелляционный суд пришел к выводу, что в связи с отсутствием федерального закона, предусматривающего финансирование в 2007 году за счет средств федерального бюджета полномочий субъекта РФ по социальной поддержке граждан пожилого возраста - педагогических работников, вышедших на пенсию, и наличием факта правового регулирования данных правоотношений законодательством Кировской области, осуществление финансового обеспечения данного вида льгот является расходным обязательством субъекта Российской Федерации - Кировской области.

С учетом фактических обстоятельств настоящего дела суд апелляционной инстанции считает, что определение Кировской области как надлежащего ответчика при разрешении иска ОАО "Кировэнергосбыт" соответствует принятому субъектом РФ обязательству по обеспечению финансирования данного вида льгот и не противоречит принципу разграничения полномочий бюджетов по вопросу финансового обеспечения социальной поддержки граждан.

Неправомерность действий ответчика заключается в отсутствии правового и фактического регулирования вопроса о возмещении убытков, связанных с фактическим предоставлением организациями льготы указанной категории граждан.

Согласно информации, представленной ОСЗН в Куменском районе, Департаментом социального развития по Кировской области, Департаментом финансов Кировской области необходимый для выполнения обязательств по предоставлению бесплатного освещения размер областных бюджетных ассигнований в соответствующем финансовом году определялся исходя из количества льготников данной категории и в пределах стоимости 10 кв.ч. электроэнергии на человека ежемесячно в соответствии с установленным постановлением Администрации Кировской области N 403 от 01.11.2000г. нормативом потребления электроэнергии населением на цели освещения.

Как правомерно указано решением арбитражного суда, данный правовой акт носит рекомендательный характер. Исполнение данного постановления не может противоречить законам Кировской области и Российской Федерации.

Законом Кировской области "Об образовании в Кировской области" (в ред. Закона Кировской области N 39-30 от 28.09.2006г.) установлена льгота педагогов-пенсионеров по оплате освещения вне зависимости от количества израсходованной электроэнергии.

При этом установление ограничения льготы нормативом потребления противоречит Закону РФ "Об образовании", в связи с чем не может быть принято судом как основание для отказа истцу в возмещении в полном объеме причиненных убытков.

Утверждение норматива потребления на освещение действующим законодательством не предусмотрено.

Так, Верховный Суд Российской Федерации в определении от 10.08.2005г. по делу N 10-Г05-2 сделал вывод о несоответствии статье 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" и статье 20.1 Закона Кировской области "Об образовании в Кировской области" норм "Положения о порядке предоставления бесплатной жилой площади с отоплением и освещением работникам и пенсионерам учреждений образования Кировской области", утвержденного постановлением Правительства Кировской области N 30/49 от 14.03.2005г., установивших ограничение нормативами потребления льготы на оплату освещения работниками образования и пенсионерами из их числа.

Оценка указанных возражений ответчиков в данной части правомерно произведена обжалуемым судебным актом и данные доводы не приняты во внимание по основаниям, изложенным в решении, которые суд апелляционной инстанции признает обоснованными.

Таким образом, при совокупности изложенных обстоятельств суд находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными в полном объеме.

В силу установленных фактических обстоятельств дела, представленных доказательств, судом первой инстанции вынесено правомерное и обоснованное решение. Исследование доказательств и применение норм права произведено арбитражным судом надлежащим образом и в соответствии с требованиями закона.

Второй арбитражный апелляционный суд считает, что оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, отмены либо изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

В соответствии со статьями 110, 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, пунктом 1 статьи 269 и статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Кировской области от 17.04.2008г. по делу N А28-45/2008-2/30 оставить без изменения, апелляционную жалобу ответчика Департамента социального развития Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий судья

С.Г. Полякова

Судьи

Л.В. Губина С.В. Самуйлов