Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23 января 2009 г. N 02АП-5471/2008

г. Киров

23 января 2009 г.

Дело N А82-7949/2008-20

Резолютивная часть постановления объявлена 20 января 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 января 2009 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Перминовой Г.Г., Буториной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Киселевой В.А.,

без участия представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента по управлению государственным имуществом Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 10.11.2008 по делу N А82-7949/2008-20, принятое судом в составе судьи Коробовой Н.Н.

по заявлению индивидуального предпринимателя Черного Игоря Владимировича

к Департаменту по управлению государственным имуществом Ярославской области

третье лицо: Департамент градостроительства и архитектуры Ярославской области

о признании приказа незаконным,

установил:

Индивидуальный предприниматель Черный Игорь Владимирович (далее - заявитель, ИП Черный И.В., Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным приказа директора Департамента по управлению государственным имуществом Ярославской области (далее - директор Департамента) от 14.05.2008 N 101-з "Об отказе Черному И.В. в предварительном согласовании места размещения кафе по ул. Панина, напротив дома N 24".

Первоначально данное требование было адресовано Правительству Ярославской области. Определением от 18.09.2008 на основании ходатайства Предпринимателя суд произвел замену ответчика на Департамент по управлению государственным имуществом Ярославской области (далее - ответчик, Департамент)

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечен Департамент градостроительства и архитектуры Ярославской области (далее - ДГиА).

Решением суда первой инстанции от 10.11.2008 требование заявителя удовлетворено, оспариваемый приказ признан незаконным, на Департамент возложена обязанность, устранить допущенное нарушение прав и законных интересов Предпринимателя, обеспечив в установленные сроки обращение в орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Также с Департамента в пользу ИП Черного И.В. взысканы расходы на уплату госпошлины в сумме 100 руб.

Не согласившись с данным решением, Департамент обратился с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неверное толкование пункта 5 статьи 30, пунктов 1, 2, 5, 6, 9 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и нарушение норм процессуального права (статья 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), просит решение от 10.11.2008 отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований ИП Черного И.В. По мнению ответчика, исходя из смысла вышеназванных норм ЗК РФ, право на защиту законных интересов лица возникает, если уполномоченным органом выдан акт выбора земельного участка, а в принятии решения о предварительном согласовании отказано. В связи с этим считает, что в рассматриваемом случае предмет судебной защиты отсутствует.

Кроме того, Департамент обращает внимание на то, что Закон Ярославской области 27.04.2007 N 21-з "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Ярославской области" (далее - Закон ЯО N 21-з), Положение о Департаменте по управлению государственным имуществом Ярославской области, утвержденное постановлением администрации Ярославской области от 02.04.2007 N 116 (далее - Положение о Департаменте), и абзац 2 пункта 2.7 Порядка взаимодействия администрации области и органов местного самоуправления городского округа город Ярославль при распоряжении земельными участками в городе Ярославле, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденного постановлением Губернатора Ярославской области от 30.05.2007 N 487 (далее - Порядок взаимодействия), не наделяют его полномочиями по принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Кроме того, пункт 1 статьи 264 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункт 2 статьи 22 ЗК РФ не содержат императивных норм, обязывающих собственника распорядиться принадлежащим ему земельным участком.

В отзыве на апелляционную жалобу Предприниматель просит оставить апелляционную жалобу без удовлетворения, указывает, что в данном случае предметом судебной защиты является приказ от 14.05.2008 N 101-з; отсутствие воли собственника на распоряжение земельным участком основанием отказа в предварительном согласовании места размещения объекта не являлось. Заявитель полагает, что Департамент может осуществлять все мероприятия, проведение которых предусмотрено Законом ЯО N 21-з и Порядком взаимодействия при предоставлении земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта.

В отзыве на апелляционную жалобу ДГиА поддерживает требования заявителя апелляционной жалобы, считает оспариваемый Предпринимателем приказ от 14.05.2008 N 101-з законным, а размещение кафе в рекреационной зоне - недопустимым.

Лица, участвующие в деле явку представителей в апелляционный суд не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, представили ходатайства о рассмотрении дела без их участия.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статьях 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 24.01.2008 ИП Черный И.В. обратился в Администрацию Ярославской области с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта - кафе по адресу: г. Ярославль, Дзержинский район, ул. Панина, напротив дома N 24, примерная площадь земельного участка - 1500 кв.м., испрашиваемое право на землю - аренда.

Письмом от 01.02.2008 N 05-12-301 ДГиА сообщило Департаменту о том, что согласно генеральному плану г.Ярославля, утвержденному решением муниципалитета от 06.04.2006 N 226 (далее - Генеральный план города), данный земельный участок расположен в рекреационной территориальной зоне.

07.05.2008 Комиссия по рассмотрению заявлений и согласованию предоставления земельных участков в г. Ярославле приняла решение об отказе в выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

На основании данного решения, а также пункта 6 статьи 31 ЗК РФ, пункта 2.4 Порядка взаимодействия директор Департамента 14.05.2008 издал приказ N 101-з об отказе Предпринимателю в предварительном согласовании места размещения кафе на земельном участке ориентировочной площадью 1500 кв.м., расположенном по адресу: г. Ярославль, Дзержинский район, ул. Панина, напротив дома N 24, в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок расположен в рекреационной зоне, используемой и предназначаемой для организации отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом в соответствии со статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и статьей 85 ЗК РФ.

Считая данный приказ незаконным, ИП Черный И.В. оспорил его в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из отсутствия правовых оснований для вывода о том, что размещение кафе на спорном земельном участке, который не является городским парком, сквером, садом, не соответствует его целевому назначению. Текстовые материалы и карты, составляющие содержание генерального плана г. Ярославля, не представлены. Градостроительный регламент в отношении соответствующей территориальной зоны не установлен. По мнению суда, для признания приказа от 14.05.2008 N 101-з ненормативным актом, нарушающим права и законные интересы заинтересованного лица, не имеет значения, предшествовало ли принятию изложенного в нем решения обращение исполнительного органа области в орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, апелляционный суд не нашел оснований для отмены обжалуемого судебного акта исходя из следующего.

В соответствии со статьей 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Согласно абзацу третьему пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Часть 1 статьи 3 Закона ЯО N 21-з наделяет Администрацию Ярославской области полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Ярославской области - городе Ярославле в целях строительства (за исключением жилищного строительства и строительства объектов, не являющихся объектами капитального строительства).

С 14.02.2008 высший исполнительный орган государственной власти Ярославской области именуется Правительством (Закон Ярославской области от 08.02.2008 N 5-з).

Порядок рассмотрения заявлений о предоставлении земельного участка для строительства в г. Ярославле с предварительным согласованием места размещения объекта регламентирован разделом 2 Порядка взаимодействия, согласно которому заявление подается заинтересованным лицом в Администрацию (Правительство) области. В заявлении указывается назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению может прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (пункт 2.1 Порядка взаимодействия).

Содержание заявления ИП Черного В.И. от 24.01.2008 (л.д. 34 - 37) данным требованиям соответствует.

Согласно пункту 2.2 Порядка взаимодействия заявление регистрируется в департаменте по управлению земельными ресурсами области, который направляет копии заявления и прилагаемых к нему документов в ДГиА, комиссию Администрации области по рассмотрению заявлений и согласованию предоставления земельных участков в городе Ярославле (далее - Комиссия). Также департамент по управлению земельными ресурсами области вправе направлять запросы в государственное унитарное предприятие технической инвентаризации и учета недвижимости по Ярославской области, управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Ярославской области, управление Федеральной регистрационной службы по Ярославской области, органы местного самоуправления городского округа город Ярославль.

В течение четырнадцати дней со дня регистрации заявления департамент по управлению земельными ресурсами области представляет в Комиссию информацию о наличии или отсутствии заявителей и правообладателей на испрашиваемый земельный участок и об объектах недвижимости, расположенных на нем, их правообладателях, а ДГиА - информацию о разрешенном использовании земельного участка и выводы о возможности и целесообразности размещения предполагаемого объекта строительства (пункт 2.3 Порядка взаимодействия).

После чего Комиссия принимает решение об обращении в органы местного самоуправления городского округа город Ярославль о проведении мероприятий в соответствии с пунктом 2.5 настоящего Порядка или об отказе в предварительном согласовании места размещения объекта.

В случае отказа в предварительном согласовании места размещения объекта департамент по управлению земельными ресурсами области в течение семи дней со дня принятия Комиссией соответствующего решения издает приказ с указанием причин отказа и направляет его заявителю (пункт 2.4 Порядка взаимодействия).

На основании постановления Правительства Ярославской области от 19.03.2008 N 50 функции ликвидированного департамента по управлению земельными ресурсами области переданы Департаменту по управлению государственным имуществом Ярославской области.

Таким образом, оспариваемый приказ от 14.05.2008 N 101-з издан директором Департамента с соблюдением указанной процедуры и предоставленных ему полномочий.

В соответствии с пунктом 1.1, 5.1.10 Положения о Департаменте ответчик является органом исполнительной власти Ярославской области, осуществляющим полномочия по управлению и распоряжению собственностью области, в том числе земельными участками. Приказы, изданные им в пределах данных полномочий, обязательны для исполнения.

Поэтому рассматриваемый приказ Департамента (л.д. 5) является ненормативным (индивидуальным) актом органа исполнительной власти субъекта РФ и может быть оспорен лицом, которому он адресован, то есть Предпринимателем, по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вне зависимости от того, выдавался ли акт выбора земельного участка.

Из текста приказа от 14.05.2008 N 101-з следует, что причиной отказа ИП Черному И.В. в предварительном согласовании места размещения кафе стало нахождение испрашиваемого им земельного участка в рекреационной территориальной зоне. Соответствующая информация была получена департаментом по управлению земельными ресурсами области от ДГиА и Департамента архитектуры и развития г. Ярославля, письма которых (л.д. 22, 23) содержат ссылку на Генеральный план города и входящую в его состав схему основного чертежа. Однако ни данный документ территориального планирования, ни выкопировка из него, подтверждающая факт расположения вышеназванного земельного участка в рекреационной территориальной зоне, ответчиком представлены не были, что свидетельствует о недоказанности этого обстоятельства.

Кроме того, в соответствии с частью 11 статьи 35 ГрК РФ, пункта 9 статьи 85, статьи 98 ЗК РФ земельные участки в составе рекреационных зон предназначены для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. В состав таких зон могут включаться участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

Как верно указал суд первой инстанции, в состав указанных объектов входят и предприятия общественного питания. Поэтому апелляционный суд считает необоснованными выводы Департамента и ДГиА о недопустимости размещения на испрашиваемом земельном участке здания кафе.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области о признании незаконным приказа директора Департамента от 14.05.2008 N 101-з является правильным.

Согласно частям 4, 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения о признании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц недействительными, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц - незаконными должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, в том числе на обязанность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения.

Следовательно, возложение судом первой инстанции на ответчика обязанности по устранению допущенного им нарушения прав и законных интересов ИП Черного И.В. соответствует нормам Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Вместе с тем выбранный судом способ устранения таких нарушений вступает в противоречие с полномочиями Департамента, предоставленными ему Порядком взаимодействия.

В силу пункта 2.5 Порядка взаимодействия основанием для совершения органами местного самоуправления городского округа город Ярославль действий, связанных с выбором земельного участка, проведением процедур согласования, информированием населения, подготовкой и утверждением проекта границ земельного участка, является обращение Правительства Ярославской области.

Принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, также входит в компетенцию Правительства области. Департамент лишь готовит проект соответствующего постановления после получения от органов местного самоуправления городского округа город Ярославль акта о выборе земельного участка для строительства с утвержденными проектами границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 2.7 Порядка взаимодействия).

Следовательно, ответчик, являющийся самостоятельным исполнительным органом государственной власти Ярославской области, не может обеспечить совершение каких-либо действий (принятие решения) Правительством Ярославской области, то есть иным исполнительным органом государственной власти, имеющим более высокий статус в системе органов исполнительной власти области (статья 78 Устава Ярославской области, утвержденного Законом Ярославской области от 23.05.1995 N 5-з). Департамент может лишь обратиться в Правительство с предложением о направлении им обращения в орган местного самоуправления городского округа город Ярославль с целью реализации положений пункта 2.5 Порядка взаимодействия.

Кроме того, апелляционный суд отмечает, что по итогам рассмотрения акта выбора земельного участка и результатов согласований может быть принято не только решение о предварительном согласовании места размещения объекта, но и решение об отказе в размещении объекта. Поскольку действия, указанные в пункте 2.5 Порядка взаимодействия, на момент рассмотрения настоящего дела судом первой инстанции совершены не были, у Арбитражного суда Ярославской области отсутствовали основания для однозначного вывода о том, что по заявлению Предпринимателя может быть принято именно решение о предварительном согласовании места размещения объекта.

Учитывая, что решение суда первой инстанции от 10.11.2008 по существу является правильным, указанные несоответствия могут быть устранены в порядке уточнения резолютивной части решения, путем замены слов "_обеспечив в установленные сроки обращение в орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта_" словами "_путем направления в Правительство Ярославской области предложения об обращении в орган местного самоуправления городского округа город Ярославль с целью реализации положений пункта 2.5 Порядка взаимодействия администрации области и органов местного самоуправления городского округа город Ярославль при распоряжении земельными участками в городе Ярославле, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденного постановлением Губернатора Ярославской области от 30.05.2007 N 487".

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

С учетом указанного, решение Арбитражного суда Ярославской области от 10.11.2008 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента - без удовлетворения, уточнить резолютивную часть решения, изложив абзац первый в новой редакции.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы на уплату госпошлины по апелляционной жалобе относятся на ответчика.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ярославской области от 10.11.2008 по делу N А82-7949/2008-20 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента по управлению государственным имуществом Ярославской области - без удовлетворения.

Уточнить резолютивную часть решения, изложив абзац первый в следующей редакции: "Признать приказ Департамента по управлению государственным имуществом Ярославской области от 14.05.2008 N 101-з об отказе индивидуальному предпринимателю Черному Игорю Владимировичу в предварительном согласовании мест размещения кафе напротив дома N 24 по ул.Панина Дзержинского района города Ярославля незаконным и обязать Департамент по управлению государственным имуществом Ярославкой области устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя, путем направления в Правительство Ярославской области предложения об обращении в орган местного самоуправления городского округа город Ярославль с целью реализации положений пункта 2.5 Порядка взаимодействия администрации области и органов местного самоуправления городского округа город Ярославль при распоряжении земельными участками в городе Ярославле, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденного постановлением Губернатора Ярославской области от 30.05.2007 N 487".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Перминова