Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2009 г. N 02АП-5333/2008

г. Киров

02 февраля 2009 г.

Дело N А28-8853/2008-319/27

Резолютивная часть постановления объявлена 02 февраля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 февраля 2009 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Перминовой Г.Г., Буториной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буйских Э.Н.,

при участии в судебном заседании:

заявителя - ИП Шаренкова С.Д.,

представителей заявителя - Синицыной Е.Н. по доверенности от 15.08.2008 N 43-01/524129, Хохрина А.Н. по доверенности от 12.11.2008,

представителя ответчика - Муравьева С.П. по доверенности от 30.12.2008 N 6688-01-01

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Киров"

на решение Арбитражного суда Кировской области от 19.11.2008 по делу N А28-8853/2008-319/27, принятое судом в составе судьи Кононова П.И.

по заявлению индивидуального предпринимателя Шаренкова Сергея Дмитриевича

к администрации муниципального образования "Город Киров"

о признании отказа незаконным,

установил:

Индивидуальный предприниматель Шаренков Сергей Дмитриевич (далее - заявитель, Предприниматель, ИП Шаренков С.Д.) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным отказа администрации муниципального образования "Город Киров" (далее - ответчик, Администрация) в согласовании проекта территориального землеустройства, содержащегося в пункте 1 письма от 29.07.2008 N 3192-02-01; обязании ответчика утвердить проект территориального землеустройства распоряжением главы Администрации; обязании ответчика продлить срок действия распоряжения от 06.02.2008 N 378 "О предварительном согласовании ИП Шаренкову С.Д. места размещения объекта" в связи с нарушением процедуры и сроков рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка под строительство в аренду по вине Администрации.

Решением суда первой инстанции от 19.11.2008 требования Предпринимателя удовлетворены частично: решение Администрации об отказе в согласовании Проекта территориального землеустройства по земельному участку для строительства торгово-офисного центра по улицам Солнечная - Воровского (северо-восточная часть перекрестка) в городе Кирове, содержащееся в пункте 1 письменного ответа (письма) данного органа от 29.07.2008 N 3192-02-01, признано незаконным; на Администрацию возложена обязанность в десятидневный срок со дня принятия настоящего решения утвердить представленный заявителем 04.02.2008 проект территориального землеустройства вышеуказанного земельного участка. В удовлетворении требования Предпринимателя о возложении на Администрацию обязанности продлить срок действия распоряжения от 06.02.2006 N 378 отказано. С ответчика в пользу ИП Шаренкова С.Д. взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 100 руб.

Не согласившись с вынесенным решением в части удовлетворения требований заявителя, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильное применение норм материального права, просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Предпринимателя в полном объеме. Ответчик считает, что вывод суда о допустимости согласования проекта территориального землеустройства (далее - ПТЗ) без учета ограничений, установленных Генеральным планом города Кирова, утвержденного решением Кировской городской думы от 28.11.2007 N 9/1 (далее - Генеральный план города), противоречит статьям 85, 98 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). По мнению Администрации, невозможность размещения объекта на испрашиваемом земельном участке, обусловленная ограничениями, предусмотренными Генеральным планом города и земельным законодательством, является основанием для отказа на любой стадии процедуры выбора земельного участка для строительства, в том числе на стадии согласования и утверждения ПТЗ. Принятие решений без учета норм указанных актов приведет в дальнейшем к нарушению законодательства, поскольку в силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 2 статьи 31 ЗК РФ орган местного самоуправления обязан руководствоваться ПТЗ при принятии решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Ответчик обращает внимание на то, что суд не исследовал вопрос о соответствии ПТЗ Генеральному плану города. Кроме того, возложение на Администрацию обязанности по утверждению ПТЗ вступает в противоречие со статьей 21 Федерального закона от 15.03.2008 N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон N 66-ФЗ), согласно которой утверждение и использование ПТЗ после 01.11.2008 не допускается.

ИП Шаренков С.Д. с доводами апелляционной жалобы не согласен, просит оставить решение суда без изменения, считает незаконным отказ Администрации в утверждении ПТЗ по причине принятия нового Генерального плана города и отнесения испрашиваемого заявителем земельного участка к рекреационной зоне. Норма об "обратной силе" Генерального плана города в утвердившем его решении Кировской городской думы отсутствует. Основанием для отнесения земельного участка к какой-либо функциональной зоне могут быть только правила землепользования и застройки, которые в г.Кирове не приняты. В настоящее время спорный земельный участок выставлен на торги как земельный участок, входящий в зону "зеленых насаждений общего пользования, зона общественной, деловой и коммерческой активности при промышленных узлах, водоохранная зона". Изменения, внесенные в статью 31 ЗК РФ Законом N 66-ФЗ и вступившие в силу 17.05.2008, не могут применяться к рассматриваемым правоотношениям, возникшим до наступления указанной даты.

Также заявитель указывает на то, что ЗК РФ и Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.07.2002 N 514 (далее - Положение) не предусматривают возможность принятия органом местного самоуправления решения об отказе в утверждении согласованной им землеустроительной документации, в том числе ПТЗ.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании апелляционного суда объявлялся перерыв с 27.01.2009 до 02.02.2009.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статьях 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учитывая, что решение суда первой инстанции от 19.11.2008 обжалуется Администрацией только в части удовлетворения требований заявителя, и лица, участвующие в деле, не настаивают на необходимости проверки законности и обоснованности данного решения в полном объеме, апелляционный суд, руководствуясь частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, осуществляет такую проверку только в отношении обжалуемой ответчиком части решения.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 01.06.2005 Администрация по заявлению ИП Шаренкова С.Д. выдала ему разрешительное письмо N 4600 о согласовании "Акта о выборе" земельного участка для размещения торгово-офисного комплекса по ул. Солнечной - Воровского (северо-восточная часть перекрестка), которым разрешила сбор условий и согласование акта о выборе земельного участка ориентировочной площадью 0,9 га в срок до 01.12.2005.

Распоряжением главы Администрации от 06.02.2006 N 378 утвержден акт выбора земельного участка от 01.06.2005 N 4600, Предпринимателю предварительно согласовано место размещения объекта (комплекс зданий торгово-офисного назначения) на части земельного участка N У0136-07/014 по ул. Воровского - Солнечной (северо-восточная часть) ориентировочной площадью 9561 кв.м. Пунктом 3 распоряжения заявителю предписано разработать проект территориального землеустройства необходимого для строительства земельного участка и утвердить проект его границ распоряжением главы администрации города. Срок действия распоряжения N 378 - три года.

04.02.2008 проект территориального землеустройства указанного выше земельного участка, разработанный ООО "Городское землеустройство" по заказу ИП Шаренкова С.Д., передан в Администрацию для рассмотрения и согласования.

01.07.2008 Предприниматель направил в адрес главы Администрации письмо, в котором просил проинформировать о результатах рассмотрения документов по строительству торгового центра на ул. Солнечной г. Кирова.

29.07.2008 в ответ на названное обращение глава Администрации направил заявителю письмо N 3192-02-01, в пункте 1 которого указал на отказ в согласовании ПТЗ по земельному участку для строительства торгово-офисного центра по улицам Солнечная - Воровского (северо-восточная часть перекрестка) в связи с тем, что согласно Генеральному плану города данный участок входит в территориальную зону рекреационного назначения.

Считая данный отказ незаконным, ИП Шаренков С.Д. оспорил его в арбитражный суд.

Принимая решение о частичном удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции исходил из того, что с 06.03.2008 представленный Предпринимателем проект территориального землеустройства считается согласованным; решение о предварительном согласовании места размещения объекта принято 06.02.2006. Поэтому отказ Администрации в согласовании ПТЗ противоречит пункту 4 Положения, пунктам 5, 6 статьи 31 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 17.05.2008). В связи с этим, полагая, что возможность принятия органом местного самоуправления решения об отказе в утверждении согласованного им ПТЗ законодательством не предусмотрена, суд также посчитал возможным удовлетворить требование ИП Шаренкова С.Д. о возложении на Администрацию обязанности по утверждению проекта территориального землеустройства. Вступление в силу Закона N 66-ФЗ данную обязанность с ответчика не снимает, так как ПТЗ был согласован до 17.05.2008.

Установив, что требование заявителя о продлении срока действия распоряжения от 06.02.2006 N 378 не связано с оспариванием отказа в согласовании ПТЗ, суд отказал в его удовлетворении.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, Второй арбитражный апелляционный суд считает, что судебный акт в обжалуемой части подлежит частичной отмене по следующим основаниям.

Пункт 1 статьи 30 ЗК РФ предусматривает два варианта предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Материалами дела подтверждается, что предоставление ИП Шаренкову С.Д. земельного участка для строительства торгово-офисного комплекса осуществлялось с предварительным согласованием места размещения указанного объекта.

Согласно пункту 5 статьи 30 ЗК РФ первым этапом процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта является выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (пункт. 2 статьи 31 ЗК РФ в редакции, действовавшей до 17.05.2008).

В силу пункта 5 статьи 31 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 17.05.2008) результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора.

После чего орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта. К решению о предварительном согласовании прилагается проект границ земельного участка (пункты 6, 7 статьи 31 ЗК РФ в редакции, действовавшей до 17.05.2008).

Неотъемлемой частью акта выбора от 01.06.2005 N 4600 (л.д. 13 - 16) является ситуационный план земельного участка, на основании которого можно установить ориентировочные границы выбранного участка и его местонахождение.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона "О землеустройстве" от 18.06.2001 N 78-ФЗ (в редакции, действовавшей до 17.05.2008) проект территориального землеустройства является одним из видов землеустроительной документации.

Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации установлен Положением, согласно пункту 3 которого согласование ПТЗ на испрашиваемый ИП Шаренковым С.Д. земельный участок должно осуществляться с заинтересованными органами местного самоуправления.

Пунктом 4 Положения установлено, что решение о согласовании или об отказе в согласовании землеустроительной документации принимается в течение 30 дней с даты представления всех необходимых материалов. О принятом решении заявитель уведомляется в письменной форме (в случае отказа в согласовании - с указанием причин). Если уведомление не направлено в указанный срок, то землеустроительная документация считается согласованной.

В связи с этим, учитывая, что проект территориального землеустройства, подготовленный ООО "Городское землеустройство" по заказу Предпринимателя, поступил в Администрацию 04.02.2008 (л.д. 64), уведомление о его согласовании (отказе в согласовании) заявителю в срок до 06.03.2008 направлено не было, суд первой инстанции обоснованно признал вышеназванный ПТЗ согласованным, а оспариваемый отказ ответчика в согласовании проекта территориального землеустройства, содержащийся в письме от 29.07.2008 N 3192-02-01 (л.д. 34), - незаконным.

Ссылка Администрации на установленные Генеральным планом города ограничения в размещении объектов на земельном участке, расположенном в северо-восточной части перекрестка ул. Солнечная и ул. Воровского, отклоняется, поскольку норма пункта 4 Положения носит императивный характер, наличие объективных обстоятельств, повлекших невозможность принятия ответчиком решения об отказе в согласовании ПТЗ в установленный ею срок, не доказано.

Помимо требования о признании незаконным отказа Администрации в согласовании проекта территориального землеустройства Предпринимателем заявлено требование о возложении на ответчика обязанности по утверждению данного проекта.

Согласно пункту 8 Положения проекты территориального землеустройства утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами. Таким образом, перечень лиц, уполномоченных на утверждение ПТЗ, определен иным образом, чем круг субъектов, осуществляющих его согласование (пункты 2, 3 Положения). То есть названный нормативный правовой акт предусматривает две стадии рассмотрения проекта территориального землеустройства (согласование и утверждение), каждая из которых заканчивается принятием соответствующего решения. Автоматический переход от одной стадии к другой в отсутствие заявления заинтересованного лица Положением не предусмотрен. Совпадение субъекта, наделенного правом на согласование ПТЗ, с лицом, в компетенцию которого входит принятие решения об утверждении ПТЗ, исключением из данного правила не является.

В рассматриваемом случае Администрация осуществляет как согласование, так и утверждение проектов территориального землеустройства, поскольку в силу статьи 41 Устава муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской думы от 29.06.2005 N 42/19, в круг ее полномочий входит управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и (или) в ведении МО "Город Киров". Однако из справки ООО "Городское землеустройство" от 25.09.2008 N 0277-08 (л.д. 63) следует, что ПТЗ по испрашиваемому заявителем земельному участку был передан в Управление градостроительства и архитектуры администрации г. Кирова с целью его рассмотрения и согласования. Документы, подтверждающие направление ПТЗ ответчику для его утверждения, не представлены.

Как следует из статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении споров об оспаривании действий (бездействия) органов местного самоуправления арбитражный суд может обязать данный орган совершить определенное действие (принять решение) только в целях устранения допущенных им нарушений прав и законных интересов заявителя в случае признания указанных действий (бездействия) незаконными.

Поскольку ИП Шаренковым С.Д. было заявлено требование о признании незаконным действия Администрации по отказу в согласовании ПТЗ (л.д. 5 - 9, 56 - 62), то в связи с правомерным удовлетворением судом первой инстанции данного требования, допущенные нарушения могли быть устранены только путем принятия ответчиком решения о согласовании ПТЗ. В то же время, возложение соответствующей обязанности на Администрацию не требовалось, так как в силу прямого указания пункта 4 Положения разработанный по заданию ИП Шаренкова С.Д. проект территориального землеустройства считается согласованным.

Учитывая, что согласование и утверждение ПТЗ являются разными стадиями рассмотрения проекта территориального землеустройства, отказ в его утверждении либо бездействие Администрации по неутверждению ПТЗ Предпринимателем не оспаривалось, решение о признании их незаконными арбитражным судом не принималось, возложение на ответчика обязанности по принятию решения об утверждении названного проекта не может иметь целью восстановление прав и законных интересов заявителя.

Возможность утверждения проекта территориального землеустройства на основании решения суда законодательством не предусмотрена.

Вывод Арбитражного суда Кировской области о том, что Администрация в силу пункта 8 Положения обязана без каких-либо условий утвердить согласованный ПТЗ, основан на неверном толковании данной нормы.

Нарушение норм ЗК РФ, допущенное, по мнению суда первой инстанции, при издании главой Администрации распоряжения от 06.02.2006 N 378 о предварительном согласовании места размещения объекта, не является юридическим фактом, порождающим обязанность ответчика принять решение об утверждении ПТЗ. Кроме того, вопрос о законности указанного распоряжения не входит в предмет доказывания по настоящему делу об оспаривании отказа в согласовании проекта территориального землеустройства.

На основании изложенного апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции о возложении на Администрацию обязанности по утверждению ПТЗ является необоснованным, вынесенным с нарушением норм процессуального права (статья 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) и неправильным истолкованием норм материального права (пункт 8 Положения).

Согласно пункту 4 части 1, пункту 3 части 2, части 3 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанные недостатки решения суда первой инстанции являются основаниями для его изменения или отмены.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Таким образом, апелляционную жалобу ответчика следует удовлетворить частично, решение Арбитражного суда Кировской области от 19.11.2008 - отменить в части возложения на Администрацию обязанности в десятидневный срок со дня принятия настоящего решения утвердить представленный заявителем 04.02.2008 проект территориального землеустройства земельного участка для строительства торгово-офисного центра по ул. Солнечная - Воровского (северо-восточная часть перекрестка) г. Кирова, принять в данной части новое решение.

В удовлетворении требования ИП Шаренкова С.Д. об обязании Администрации утвердить проект территориального землеустройства распоряжением главы администрации города, отказать.

В остальной части решение суда первой инстанции от 19.11.2008 оставить без изменения.

Учитывая, что основное требование заявителя о признании незаконным отказа Администрации в согласовании ПТЗ удовлетворено, указанный судебный акт в части распределения судебных расходов на уплату государственной пошлины по первой инстанции также следует оставить без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с оставлением без изменения решения суда в основной части заявленных требований, расходы на уплату государственной пошлины по апелляционной инстанции в сумме 1000 руб. относятся на Администрацию.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Киров" удовлетворить частично.

Решение Арбитражного суда Кировской области от 19.11.2008 по делу N А28-8853/2008-319/27 отменить в части возложения на администрацию муниципального образования "Город Киров" обязанности в десятидневный срок со дня принятия настоящего решения утвердить представленный заявителем 04.02.2008 проект территориального землеустройства земельного участка для строительства торгово-офисного центра по ул. Солнечная - Воровского (северо-восточная часть перекрестка) г. Кирова, принять в данной части новое решение.

В удовлетворении требования индивидуального предпринимателя Шаренкова Сергея Дмитриевича об обязании администрации муниципального образования "Город Киров" утвердить проект территориального землеустройства распоряжением главы администрации города, отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда Кировской области от 19.11.2008 по делу N А28-8853/2008-319/27 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Перминова