Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16 сентября 2009 г. N 02АП-4087/2009

г. Киров

16 сентября 2009 г.

Дело N А28-6194/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 15 сентября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 сентября 2009 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Киселевой В.А.,

при участии в судебном заседании представителей заявителя - Никулина А.Н. по доверенности от 22.12.2008, Зырянова К.В. по доверенности от 22.12.2008,

рассмотрев апелляционную жалобу заявителя общества с ограниченной ответственностью "Проник"

на решение Арбитражного суда Кировской области от 14.07.2009 по делу N А28-6194/2009, принятое судом в составе судьи Пашкиной Т.С.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Проник"

к администрации города Кирова

о признании постановления недействительным,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Проник" (далее - заявитель, Общество, ООО "Проник") обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным постановления главы администрации города Кирова от 09.02.2009 N 330-П "Об отказе в размещении объекта на земельном участке, расположенном в районе слободы Шельпяки Нововятского района г. Кирова".

Решением суда первой инстанции от 14.07.2009 в удовлетворении данного требования отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, ООО "Проник" обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, нарушение норм материального и процессуального права, просит решение суда отменить и принять новый судебный акт. Общество считает, что суд не выяснил, в какой именно территориальной зоне (рекреационной или сельскохозяйственного назначения) расположен испрашиваемый им земельный участок, не принял доводы заявителя о невозможности сопоставления этого участка с фрагментом генерального плана. В соответствии с пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельный участок может входить в состав только одной территориальной зоны. Более того, земли сельскохозяйственного назначения не могут находиться в границах населенного пункта (статья 77 ЗК РФ). Суд не учел, что согласно представленному заявителем кадастровому паспорту земельный участок с кадастровым номером 43:40:000735:0014 относится к категории "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования - не определен.

Также ООО "Проник" указывает на отсутствие постановлений администрации г.Кирова в перечне муниципальных правовых актов, который содержится в части 1 статьи 11 Устава муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 N 42/19 (далее - Устав МО "Город Киров"). В связи с чем полагает, что оспариваемое постановление издано администрацией г. Кирова незаконно.

Кроме того, по мнению заявителя, из статей 11.1, 11.2, пункта 5 статьи 30, пунктов 2, 5 статьи 31 ЗК РФ, статьи 38 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" следует, что отказ в размещении объекта на земельном участке возможен только после определения его границ, то есть после возникновения участка как объекта земельных отношений. Генеральный план г.Кирова был утвержден решением Кировской городской Думы после обращения ООО "Проник" с заявлением о предварительном согласовании мест размещения объекта, поэтому в силу статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) он не может применяться к рассматриваемым отношениям. Правила землепользования и застройки г. Кирова, устанавливающие границы территориальных зон, правовой режим земельных участков и виды их разрешенного использования, на момент издания оспариваемого постановления приняты не были. Функциональные зоны, указанные в генеральном плане, не определяют правовой режим земельных участков, они отображают лишь возможные направления развития территории, предложения по территориальному планированию.

Нарушение процессуальных норм Общество усматривает в немотивированном отклонении судом его доводов о неприменении генерального плана г. Кирова (часть 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) и неприменении судом положений статьи 77 ЗК РФ, имеющих большую юридическую силу по сравнению с генеральным планом (статья 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В отзыве на апелляционную жалобу администрация г. Кирова (далее - ответчик, Администрация) просит решение суда от 14.07.2009 оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, считает, что позиция заявителя основана на неправильном толковании норм материального права, постановление от 09.02.2009 N 330-П соответствует действующему законодательству. Размещение зданий турбазы на испрашиваемом ООО "Проник" земельном участке противоречит градостроительному законодательству.

Администрация явку своих представителей в апелляционный суд не обеспечила, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом, ходатайствовала о рассмотрении дела без ее участия.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей ответчика.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статьях 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 07.08.2007 ООО "Проник" обратилось к главе администрации г. Кирова с заявлением о предварительном согласовании места размещения объекта - группа зданий турбазы, на земельном участке по адресу: г. Киров, Нововятский район, в районе слободы Шельпяки. Предполагаемый размер участка - 3,5 га.

26.10.2007 данное заявление было рассмотрено комиссией по выбору земельных участков.

Письмом от 30.10.2007 N 21-09-2923 Администрация направила заявителю выписку из протокола комиссии по выбору земельных участков от 26.10.2007 N 328 и акт о выборе земельного участка. Сбор исходно-разрешительной документации предписано провести в срок до 01.05.2008.

28.01.2008 Общество обратилось к и.о. главы Администрации с заявлением о проведении досогласования акта о выборе земельного участка. Рассмотрев данное заявление, Администрация в письме от 03.03.2008 N 29-17пр сообщила, что будет продолжена процедура выбора земельного участка с учетом письма управления Роспотребнадзора Кировской области от 15.11.2007 N 01-53.к-8787, по окончании которой будет принято решение в соответствии с частью 6 статьи 31 ЗК РФ, о принятом решении заявитель будет проинформирован.

09.04.2008 ООО "Проник" вновь обратилось к главе Администрации с просьбой проинформировать, на какой стадии находится процедура согласования и принятия решения по заявлению о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В письме от 13.05.2008 N 1693-02-01 ответчик указал на отсутствие у него новой информации по данному вопросу.

Письмом от 22.01.2009 N 368-03-01 Администрация уведомила Общество о прекращении процедуры выбора земельного участка для размещения объекта капитального строительства (здание турбазы) в связи с нецелесообразностью ее дальнейшего продолжения. В обоснование данного вывода ответчик сослался на несоответствие намерений заявителя градостроительным условиям использования территории, определенным генеральным планом г. Кирова, и Региональные нормативы градостроительного проектирования Кировской области, утвержденные постановлением Правительства Кировской области от 14.10.2008 N 149/418.

09.02.2009 главой Администрации подписано постановление N 330-П, которым ООО "Проник" было отказано в размещении зданий турбазы на земельном участке, расположенном в районе слободы Шельпяки Нововятского района г. Кирова, в связи с невозможностью размещения указанного объекта в зонах сельскохозяйственного использования и рекреационного назначения в составе земель населенного пункта.

Считая данное постановление незаконным и нарушающим его права и законные интересы, Общество оспорило его в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении требования заявителя, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление об отказе в размещении объекта издано Администрацией в пределах своих полномочий и в соответствии с нормами законодательства о земле. Согласно генеральному плану г. Кирова испрашиваемый земельный участок входит в зоны сельскохозяйственного и рекреационного назначения. Представленный заявителем кадастровый план земельного участка 43:40:000735:0014 был получен до утверждения генерального плана города. Доводы заявителя о том, что генеральный план города нельзя соотнести с фрагментом схемы зонирования территории генерального плана города, не могут быть приняты во внимание, поскольку точное расположение земельного участка можно определить только после его формирования и определения границ на местности. В рассматриваемом случае спорный земельный участок не сформирован, не определены его границы на местности. Принятие Администрацией постановления об отказе в размещении объекта на земельном участке в районе слободы Шельпяки после проведения процедуры выбора земельного участка является законным и обоснованным, поскольку градостроительные условия использования данной территории не соответствуют намерениям заявителя, который планирует размещение на данной территории туристической базы. Выдача акта о выборе земельного участка не порождает обязанность органа местного самоуправления принять решение о предварительном согласовании и утверждении данного акта. Кроме того, до принятия оспариваемого постановления Администрация уведомила ООО "Проник" о прекращении процедуры выбора земельного участка.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей заявителя, Второй арбитражный апелляционный суд не нашел оснований для отмены обжалуемого решения суда исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ первым этапом предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта является выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Согласно статье 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Полномочия Администрации по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной и неразграниченной государственной собственности и расположенными на территории МО "Город Киров", установлены статьей 41 Устава муниципального образования "Город Киров", пунктом 2.2 Положения об управлении и распоряжении земельными участками на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской Думы от 27.06.2007 N 4/6, статьями 11, 29 ЗК РФ, пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Следовательно, решение об отказе в размещении объекта принято уполномоченным органом.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии у Администрации полномочий на издание постановления отклоняются. Постановление от 09.02.2009 N 330-П подписано главой Администрации, который осуществляет руководство данным органом местного самоуправления, несет ответственность за деятельность структурных территориальных и функциональных органов и должностных лиц администрации города, обладает правом на издание постановлений и распоряжений (статья 30 Устава МО "Город Киров"). Также следует учитывать императивную норму части 6 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", наделяющую главу администрации полномочием на издание постановлений местной администрации по вопросам местного значения. Кроме того, апелляционный суд отмечает, что в заявлении, с которым ООО "Проник" обратилось в суд первой инстанции (л.д. 5 - 7), доводы об издании постановления об отказе в размещении объекта неуполномоченным органом отсутствовали, оспариваемый акт был определен Обществом как постановление главы Администрации.

Из смысла статей 30 - 32 ЗК РФ можно сделать вывод, что вопрос о возможности размещения на земельном участке того или иного объекта решается с учетом градостроительных норм и правил.

Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований определяется при проведении территориального планирования.

Часть 1 статьи 18 ГрК РФ относит генеральный план к документам территориального планирования. Генеральный план содержит положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы), на которых, в частности, отображаются границы функциональных зон и параметров их планируемого развития (части 4, 6 статьи 23 ГрК РФ).

Из представленного Администрацией фрагмента схемы зонирования территорий (л.д. 39 - 40) следует, земельный участок, испрашиваемый Обществом для размещения зданий турбазы и отображенный на ситуационном плане (л.д. 11), входит в состав функциональных зон сельскохозяйственного и рекреационного назначения.

Правила землепользования и застройки г.Кирова, устанавливающие правовой режим земель исходя из принадлежности их к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и градостроительными регламентами, на момент принятия оспариваемого постановления утверждены не были. Вместе с тем, учитывая, что при подготовке правил землепользования и застройки виды и границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон (пункт 2 части 1 статьи 34, часть 15 статьи 35 ГрК РФ), а документы территориального планирования являются обязательными при принятии органами местного самоуправления решений и их реализации (часть 3 статьи 9 ГрК РФ), апелляционный суд считает правильным применение генерального плана г.Кирова при решении вопроса о возможности размещения турбазы на испрашиваемом заявителем земельном участке.

Доводы ООО "Проник" о нераспространении действия генерального плана на спорные правоотношения отклоняются, поскольку статья 4 ГК РФ содержит нормы о действии гражданского законодательства во времени, а генеральный план не относится к гражданскому законодательству, состав которого установлен статьей 3 ГК РФ.

Определяя назначение земельных участков, расположенных в функциональных зонах сельскохозяйственного и рекреационного назначения, необходимо руководствоваться общими правилами, регламентирующими использование таких зон.

В соответствии с пунктом 9 статьи 85, статьей 98 ЗК РФ, частью 11 статьи 35 ГрК РФ земельные участки, занятые туристическими базами, могут входить в состав зон рекреационного назначения. Однако большая часть рассматриваемого участка находится в зоне сельскохозяйственного назначения, которая может быть использована лишь для целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства (статьи 78 - 79, часть 11 статьи 85 ЗК РФ, часть 10 статьи 35 ГрК РФ).

При таких обстоятельствах размещение на испрашиваемом Обществом земельном участке зданий турбазы противоречит назначению этого участка в соответствии с зонированием территорий.

Таким образом, постановление от 09.02.2009 N 330-П "Об отказе в размещении объекта на земельном участке, расположенном в районе слободы Шельпяки Нововятского района г. Кирова" является законным и обоснованным.

Ссылка заявителя на статью 77 ЗК РФ не принимается во внимание, поскольку в рассматриваемом случае речь идет о функциональных зонах, выделяемых в составе одной категории земель - земли населенных пунктов, а не о категориях земель, указанных в статье 7 ЗК РФ. Поэтому сведения о категории, содержащиеся в кадастровом паспорте земельного участка 43:40:000735:0014 (л.д. 53 - 56), не могут каким-либо образом повлиять на результат настоящего спора. Тем более что документы, подтверждающие взаимосвязь между данным участком площадью 204240 кв.м. и испрашиваемым земельным участком ориентировочной площадью 35000 кв.м., ООО "Проник" не представлены.

Из систематического толкования пункта 2 статьи 85 ЗК РФ и части 4 статьи 30 ГрК РФ следует, что норма о принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне применяется при установлении границ территориальных зон на карте территориального зонирования правил землепользования и застройки, а также при формировании конкретного земельного участка. Однако процедура формирования земельного участка, на котором Общество планировало разместить здания турбазы, начата не была.

Вывод заявителя о невозможности отказа в размещении объекта до определения границ земельного участка основан на неверном толковании действующего законодательства. В соответствии с пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ выполнение кадастровых работ, в ходе которых, в том числе, устанавливается местоположение границ земельного участка, осуществляется после завершения стадии выбора земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Поэтому принятие Администрацией альтернативного решения - об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31 ЗК РФ), до определения границ испрашиваемого Обществом участка правомерно.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

На основании изложенного решение Арбитражного суда Кировской области от 14.07.2009 следует оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Проник" - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы на уплату государственной пошлины по апелляционной инстанции относятся на Общество.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 14.07.2009 по делу N А28-6194/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Проник" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева