Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 14 апреля 2008 г. N 03АП-712/2008

г. Красноярск

"14" апреля 2008 г.

А33-12419/2007-03АП-712/2008 г.

Дело N

Резолютивная часть постановления объявлена "08" апреля 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен "14" апреля 2008 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бычковой О.И.

судей: Колесниковой Г.А., Первухиной Л.Ф.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Скрипниковой И.П.

с участием представителей:

заявителя - Бушмина В.С.по доверенности от 08.10.2007,

администрации города Красноярска - Муляровой О.И. по доверенности от 09.01.2008 N 01-15,

Управления архитектуры администрации города Красноярска - Функ Е.В. по доверенности от 30.01.2008 N 1115,

общества с ограниченной ответственностью "Торговый комплекс Эльдорадо" - Козырева Д.А. по доверенности от 01.10.2007,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Красноярскснабторг"

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "29" января 2008 года по делу N А33-12419/2007, принятое судьей Раздобреевой И.А.,

установил:

крытое акционерное общество "Красноярскснабторг" обратилось в Арбитражный суд Красноярой Федерации, к администрации города Красноярска, Управлению архитектуры администрации города Красноярска о признании недействительным разрешения на строительство от 22 сентября 2003 года N 288.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Торговый комплекс Эльдорадо".

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 29 января 2008 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, общество обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, заявленное требование удовлетворить.

В апелляционной жалобе общество указывает:

- разрешение на строительство от 22.09.2003 N 288 выдано на основании заключения экспертизы от 18.07.2003 N Э-615-3, которое не является положительным, поскольку на момент выдачи заключения отсутствовали необходимые согласования надзорных органов;

- вывод суда первой инстанции о положительном характере заключения экспертизы от 18.07.2003 N Э-615-3 не подтвержден материалами дела;

- суд первой инстанции необоснованно сделал вывод о том, что заявитель пропустил процессуальный срок на обжалование ненормативного акта.

Управление архитектуры администрации города Красноярска представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Общество с ограниченной ответственностью "Торговый комплекс Эльдорадо" представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Законность и обоснованность принятого решения проверены в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав представленные доказательства, заслушав доводы представителей сторон, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения спора.

Открытое акционерное общество "Красноярскснабторг" зарегистрировано в качестве юридического лица администрацией города Красноярска 01.11.1993 за регистрационным номером 430, в Единый государственный реестр юридических лиц внесена запись за основным государственным регистрационным номером 1032402950436.

Комитетом по архитектуре и градостроительству г. Красноярска 22.09.2003 обществу с ограниченной ответственностью "Торговый комплекс Эльдорадо" выдано разрешение N 288 на строительство отдельно стоящего магазина по адресу: Центральный район, ул. Сурикова, 18-20 со сроком действия до 31.12.2003. Впоследствии указанное разрешение продлялось до 01.05.2004, до 31.12.2005, до 14.07.2007, до 09.11.2007.

Выдаче разрешения предшествовало предварительное согласование места размещения объекта (распоряжение администрации г. Красноярска от 24.04.2003 N 1071-арх), предоставление в аренду земельного участка по адресу: г. Красноярск, ул. Сурикова, 18-20 (распоряжение от 10.11.2004 N 2910-арх), заключение договора аренды земельного участка.

Разрешение на строительство от 22.09.2003 N 288 выдано, в том числе, на основании заключения экспертизы по проекту торгово-офисного комплекса от 18.07.2003 N Э-615-3, в резолютивной части которого указано: "при положительных согласованиях надзорных органов проект торгово-офисного комплекса ООО "Торговый комплекс Эльдорадо" рекомендуется к утверждению".

На момент выдачи разрешения на строительство от 22.09.2003 N 288 согласования надзорных органов (санитарно-эпидемиологическое заключение, заключение государственной экологической экспертизы, согласование проекта на соответствие пожарным нормам и правилам) отсутствовали.

Общество считает, что разрешение на строительство N 288 от 22.09.2003 выдано в нарушение норм действующего законодательства, нарушает права и законные интересы последнего, в связи с чем, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании разрешения недействительным.

Оценив представленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла пункта 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд проверяет оспариваемый акт на соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Как следует из материалов дела, общество оспаривает разрешение на строительство от 22.09.2003 N 288, выданное Комитетом по архитектуре и градостроительству г. Красноярска обществу с ограниченной ответственностью "Торговый комплекс Эльдорадо" на строительство отдельно стоящего магазина по адресу: Центральный район, ул. Сурикова, 18-20.

В качестве подтверждения правомерности выдачи оспариваемого разрешения на строительство администрация города Красноярска и Управление архитектуры администрации города Красноярска должны доказать:

- наличие полномочий на право выдачи разрешения на строительство;

- законность оспариваемого разрешения на строительство.

Арбитражный суд проверяет оспариваемое разрешение на строительство на соответствие законодательству, действовавшему на момент его вынесения, и устанавливает, нарушало ли разрешение на строительство права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской либо иной экономической деятельности на момент его вынесения.

Правовой статус органов местного самоуправления в спорный период регулировался Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно статье 1 указанного закона к органам местного самоуправления относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. К вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами 9, 11 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относятся, в том числе, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований.

Согласно пункту 1.1 Положения о комитете по архитектуре и градостроительству администрации города Красноярска, утвержденного постановлением администрации города Красноярска от 29.09.1999 N 649 (в редакции постановления администрации города от 03.05.2001 N 256) Комитет по архитектуре и градостроительству администрации г. Красноярска является органом администрации города Красноярска по осуществлению полномочий в области архитектурной и градостроительной деятельности, контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о градостроительстве, а также комплексным развитием подведомственной территории.

К основным функциям Комитета по архитектуре и градостроительству администрации города Красноярска относится, в том числе, выдача разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по этапам строительства или в целом на объект (пункт 3.29 Положения).

Согласно пункту 1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ (в редакции федерального закона от 10.01.2003 N 15- ФЗ) в ведении муниципальных образований в области градостроительства находится, в том числе, выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости.

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что оспариваемое разрешение на строительство выдано уполномоченным органом - Комитетом по архитектуре и градостроительству администрации города Красноярска, в рамках компетенции последнего.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство - документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории. Разрешение на строительство выдается в соответствии с настоящим Кодексом на основании заявлений заинтересованных физических и юридических лиц, документов, удостоверяющих их права на земельные участки, и при наличии утвержденной проектной документации.

Из смысла статьи 61 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что строительство зданий, строений и сооружений осуществляется на основе проектной документации. Проектная документация разрабатывается в соответствии с градостроительной документацией, со строительными нормами и правилами, согласовывается с соответствующими органами архитектуры и градостроительства, органами государственного контроля и надзора в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Проектная документация, заказчиком которой являются физические и юридические лица, утверждается заказчиком в установленном порядке. Утвержденная в установленном порядке проектная документация является основанием для выдачи разрешения на строительство.

Из смысла статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что строительство объекта недвижимости является градостроительной деятельностью. Документация о строительстве объекта относится к градостроительной документации.

В силу пунктов 5, 6 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации каждому объекту градостроительной деятельности соответствует определенный вид градостроительной документации, разрабатываемый в соответствии с градостроительными, экологическими и иными нормативами. Градостроительная документация любого вида включает в себя текстовые и графические материалы, содержит обязательные положения, установленные заданием на разработку градостроительной документации соответствующего вида. Порядок ее согласования и утверждения устанавливается в соответствии с настоящим Кодексом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Градостроительная документация любого вида подлежит государственной экологической экспертизе в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации об экологической экспертизе.

Обязательными условиями для утверждения градостроительной документации любого вида являются ее согласование с соответствующими органами санитарно - эпидемиологического надзора.

В соответствии с пунктами 1, 2, 4, 5 статьи 29 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная документация до ее утверждения подлежит государственной экспертизе в порядке, определенном настоящим Кодексом и разрабатываемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве.

Заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации должно быть основано на заключениях государственных органов, перечень которых определяется заданием на разработку градостроительной и проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Положительное заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации является основанием для утверждения градостроительной и проектной документации.

Из системного толкования приведенных норм, устанавливающих порядок выдачи разрешения на строительство, следует, что разрешение на строительство объекта недвижимости может быть выдано уполномоченным органом при наличии, в том числе, проектной документации на объект, прошедшей государственную экспертизу и согласованной с государственными органами, перечень которых определяется заданием на разработку проектной документации.

Согласно пункту 13 архитектурно-планировочного задания на рабочий проект торгово-офисного комплекса от 26.06.2003 N 10888, выданного ООО "Торговый комплекс Эльдорадо" Комитетом по архитектуре и градостроительству администрации города Красноярска, проект необходимо согласовать с органами санитарно-эпидемиологического надзора, пожарными органами, ЦОП, ОГАИ ГИБДД.

Как следует из материалов дела, разрешение на строительство от 22.09.2003 N 288 выдано, в том числе, на основании заключения экспертизы по проекту торгово-офисного комплекса от 18.07.2003 N Э-615-3.

На момент выдачи разрешения на строительство от 22.09.2003 N 288 согласования надзорных органов (санитарно-эпидемиологическое заключение, заключение государственной экологической экспертизы, согласование проекта на соответствие пожарным нормам и правилам) отсутствовали.

Санитарно-эпидемиологическое заключение на проект торгово-офисного комплекса за N 24.49.04.121.Т.002475.11.03 выдано 05.11.2003.

Заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы утверждено 30.07.2004 за N 909-э.

Отдел государственного пожарного надзора по Центральному району г. Красноярска согласовал проект письмом от 24.06.2004 за N 461-ГПН.

Оценив в совокупности представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что в нарушение установленного порядка выдачи разрешений на строительство Комитет по архитектуре и градостроительству администрации города Красноярска выдал оспариваемое разрешение на строительство на основании проектной документации, не согласованной с государственными органами, перечень которых определен в архитектурно-планировочном задании на рабочий проект торгово-офисного комплекса от 26.06.2003 N 10888.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции отклоняет доводы апелляционной жалобы о том, что заключение экспертизы от 18.07.2003 N Э-615-3 является отрицательным, а вывод суда первой инстанции о положительном характере заключения не подтвержден материалами дела.

В соответствии с пунктом 22 Положения о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2000 N 1008, положительное сводное заключение составляется при наличии положительных заключений органов специализированной экспертизы и включает выводы о соответствии градостроительной, предпроектной и проектной документации предъявляемым требованиям и рекомендации по ее утверждению (согласованию) с указанием основных технико - экономических показателей.

Отрицательное сводное заключение содержит выводы о необходимости доработки градостроительной, предпроектной и проектной документации с указанием конкретных недостатков, о недопустимости использования указанной документации для строительства объектов из-за ее несоответствия предъявляемым требованиям.

В резолютивной части заключения экспертизы по проекту торгово-офисного комплекса от 18.07.2003 N Э-615-3 указано: "при положительных согласованиях надзорных органов проект торгово-офисного комплекса ООО "Торговый комплекс Эльдорадо" рекомендуется к утверждению".

По мнению суда апелляционной инстанции, данное заключение не является отрицательным, поскольку не содержит выводов о необходимости доработки проектной документации с указанием конкретных недостатков либо выводов о недопустимости использования указанной документации для строительства объектов из-за ее несоответствия предъявляемым требованиям. Наоборот, в заключении указано, что проект рекомендуется к утверждению.

В соответствии с пунктом 4 Положения о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации при проведении государственной экспертизы проектной документации обеспечивается проверка ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям по проектированию и строительству объектов, выданным органами государственного надзора и контроля и заинтересованными организациями.

В свою очередь, санитарно-эпидемиологическое заключение выдается по результатам проверки проекта на соответствие санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам, заключение экологической экспертизы выдается по результатам проверки проекта на соответствие экологическим требованиям, согласование пожарного надзора выдается по результатам проверки проекта на соответствие пожарным нормам и правилам.

Следовательно, указание в заключении на необходимость согласования проекта с надзорными органами не является недостатком проектной документации либо несоответствием предъявляемым требованиям, поскольку государственная экспертиза проектной документации имеет иной предмет проверки.

При рассмотрении арбитражным судом дела о признании ненормативного правового акта органа местного самоуправления недействительным обязательным является установление обстоятельств, свидетельствующих о нарушении данным актом законных прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основание своих требований и возражений.

Таким образом, бремя доказывания наличия факта нарушенных оспариваемым актом прав и законных интересов лежит на лице, оспаривающем акт.

В качестве нарушения прав и законных интересов оспариваемым разрешением на строительство общество указывает следующие обстоятельства:

- при проектировании посадки здания не учтен пожарный проезд и доступ пожарных машин с автолестницей или автоподьемника в любое помещение;

- строящимся объектом полностью перекрыт фасад здания общества, что лишает возможности использовать рекламу и затрудняет проход и проезд к зданию.

Оценив в совокупности представленные в материалы дела доказательства, судом апелляционной инстанции не установлено обстоятельств, свидетельствующих о нарушении оспариваемым разрешением на строительство прав и законных интересов общества в силу следующего.

В материалах дела имеется письмо от 24.06.2004 за N 461-ГПН, которым Отдел государственного пожарного надзора по Центральному району г. Красноярска согласовал проект торгово-офисного комплекса. Согласование проекта уполномоченным органом свидетельствует о том, что проект соответствует действующим пожарным нормам и правилам. Данное согласование обществом не оспорено, не признано в судебном порядке не соответствующим действующему законодательству.

Кроме того, обстоятельства о соответствии действующему законодательству заключения экспертизы по проекту торгово-офисного комплекса от 18.07.2003 N Э-615-3, пожарных разрывах между зданиями, о нарушениях прав общества и неопределенного круга лиц исследовались Федеральным судом Центрального района города Красноярска в деле по иску прокурора Центрального района города Красноярска к ФГУ "Главное управление государственной экспертизы" о признании незаконным заключения от 18.07.2003 N Э-615-3. Федеральным судом Центрального района города Красноярска не установлено нарушений пожарных правил и норм при строительстве торгово-офисного комплекса, а также фактов нарушения прав и законных интересов общества.

Решением от 30.08.2007 в удовлетворении исковых требований отказано. Кассационным определением от 31.10.2007 решение Федерального суда Центрального района города Красноярска от 30.08.2007 оставлено без изменения, кассационное представление прокурора и кассационная жалоба без удовлетворения.

В соответствии с пунктом 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлено нарушение порядка выдачи оспариваемого разрешения на строительство, не повлекшее за собой нарушение прав и законных интересов заявителя. Последующее получение всех необходимых согласований контролирующих органов подтвердило соответствие проектной документации действующему законодательству и законность выданного разрешения на строительство.

Учитывая, что в соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого разрешения на строительство недействительным суду необходимо установить наличие одновременно двух условий - не соответствие закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, при отсутствии нарушений прав заявителя суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требований заявителя.

Довод апелляционной жалобы о том, что обществом не пропущен срок для обжалования разрешения на строительство, рассмотрен судом апелляционной инстанции и отклонен в связи со следующим.

Суд первой инстанции рассмотрел спор по существу, дал оценку представленным в материалы дела доказательствам, следовательно, восстановил пропущенный срок для обжалования ненормативного акта. Вывод суда в мотивировочной части о пропуске срока на обжалование не повлиял на правильность принятого по делу решения.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены решения суда первой инстанции в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 29 января 2008 года по делу N А33-12419/2007 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.И. Бычкова

Судьи

Г.А. Колесникова Л.Ф. Первухина