Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2008 г. N 03АП-1813/2008

г. Красноярск

"07" августа 2008 г.

Дело N А33-4792/2008/03АП-1813/2008

Резолютивная часть постановления объявлена "31" июля 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен "07" августа 2008 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Дунаевой Л.А.,

судей: Бычковой О.И., Борисова Г.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Снытко Е.А.

при участии:

от общества: Неткачева В.В., представителя по доверенности от 07.02.2008,

от административного органа: Поздняковой Т.В., представителя по доверенности от 05.06.2008, Ефремовой М.Е., представителя по доверенности от 0.07.2008,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Сибагропромстрой"

на решение Арбитражного суда Красноярского края от "04" июня 2008 года по делу N А33-4792/2008, принятое судьей Раздобреевой И.А.,

установил:

Закрытое акционерное общество "Сибагропромстрой" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Красноярскому краю (далее - административный орган, ответчик) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 11.04.2008 N 18-118.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 04 июня 2008 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой с решением от 04 июня 2008 года не согласно по следующим основаниям:

- протокол об административном правонарушении составлен с нарушениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- в материалах дела отсутствуют доказательства о месте, времени и событии административного правонарушения;

- нарушена процедура привлечения к административной ответственности;

- у административного органа отсутствуют полномочия по рассмотрению дела об административном правонарушении.

Административный орган представил отзыв на апелляционную жалобу, считая решение от 04 июня 2008 года законным и обоснованным по следующим основаниям:

- протокол об административном правонарушении соответствует требованиям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- административным органом представлены надлежащие доказательства, подтверждающие совершение обществом административного правонарушения;

- дело об административном правонарушении рассмотрено и постановление вынесено в пределах полномочий административного органа.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

Постановлением Администрации Емельяновского района Красноярского края от 04.04.2003 N 232 утвержден акт выбора и обследования земельного участка от 27.02.2003 г и зарезервирован за обществом земельный участок под разработку карьера ПГС общей площадью 8, 95 га (пашни - 6, 40, пастбищ - 0, 75, древестно-кустарниковой растительности - 0, 88, лесополоса - 0, 72, прочих - 0, 20), находящегося в пользовании СПК "Солонцы".

Постановлением от 12.03.2002 N 37 Солонцовской сельской администрации Емельяновского района за обществом зарезервирован земельный участок общей площадью 1, 11 га пастбищ, находящийся в ведении Солонцовской сельской администрации.

На основании распоряжения заместителя руководителя управления от 19.03.2008 N 12-пр в целях контроля соблюдения требований нормативно-правовых актов в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения проведена плановая проверка общества на земельном участке под разработку карьера ПГС Береговой участок 2, расположенном в 0,5 км юго-восточнее д. Песчанка.

По результатам мероприятий по контролю соблюдения требований нормативно-правовых актов в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения управлением составлен акт N 14-118 от 03.04.2008, в котором отражено, что общество арендует земельный участок площадью 89540, 74 кв.м. с кадастровым номером 24:11:09 03 01:0175, находящийся по адресу: Красноярский край, Емельяновский район, 17 км восточнее п. Солонцы. Отработка участка месторождения проводилась с 2004 по 2007 г.г. на основании лицензии КРР 01311 ТЭ, что подтверждается отчетами ф. 5-гр за 2004-2007 г.г. на землях сельскохозяйственного назначения без надлежащим образом оформленных документов.

По результатам плановой проверки должностным лицом управления составлен протокол об административном правонарушении N 16-118 от 03.04.2008, в котором отражено, что на земельном участке под разработку карьера ПГМ участок N 2 площадь участка 89 540,74 кв.м, расположенном в 17 км восточнее п. Солонцы Емельяновского района обществом проводились работы по добыче ПГМ в период с 2004 по 2007 г.г. на землях сельскохозяйственного назначения без надлежащим образом оформленных документов, т.е. общество фактически приступило к использованию земельного участка не по целевому назначению. Указанные действия общества квалифицированы по статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Для участия в составлении протокола уведомлением от 27.03.2008 N 02-118 на 03.04.2008 в 13-00 в отдел государственного земельного контроля приглашался законный представитель общества. Уведомление вручено представителю общества по доверенности Митрофановой 31.03.2008, что подтверждается почтовым уведомлением N 15791852.

В связи с неявкой законного представителя в назначенное время и отсутствием ходатайств протокол составлен в одностороннем порядке.

Постановлением от 11.04.2008 N 18-118 за указанное нарушение общество привлечено к административной ответственности по статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа 10000 руб. Дело рассмотрено в присутствии представителя общества Неткачева В.В.

Считая, что указанное постановление не соответствует действующему законодательству и нарушает его права и интересы, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании постановления незаконным и его отмене.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Проверив наличие полномочий административного органа, принявшего постановление от 11.04.2008 N 18-118 о привлечении общества к административной ответственности по статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии полномочий Управления на рассмотрение настоящего дела об административном правонарушении и принятие оспариваемого постановления по следующим основаниям.

Согласно статье 8.8 КоАП использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Диспозиция указанной статьи содержит три самостоятельных состава административного правонарушения:

- использование земель не по целевому назначению;

- неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом;

- невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

Согласно статье 23.21 КоАП органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, рассматривают дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.8 настоящего Кодекса. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе:

1) главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель, его заместители;

2) главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель, их заместители;

3) главные государственные инспектора городов и районов по использованию и охране земель, их заместители.

Пунктом 1 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 (далее - Положение N 689), предусмотрено, что настоящее Положение устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами (далее - специально уполномоченные органы). Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

В подпункте "в" пункта 3 Положения N 689 предусмотрено, что Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

Согласно пункту 5 Положения N 689 Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:

а) выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;

б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

В соответствии с пунктом 8 Положения N 689 должностные лица Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов, осуществляющие государственный контроль за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве, контроль в области мелиорации земель и защиты растений, осуществляют государственный земельный контроль в соответствии с установленными пунктом 5 настоящего Положения полномочиями.

Пунктом 10 Положения N 689 предусмотрено, что Главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители помимо прав, предусмотренных пунктом 9 настоящего Положения, имеют право в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Суд считает обоснованным вывод Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, содержащийся в письме от 05.12.2006 N ММ/0938 "О применении Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689", согласно которому в соответствии с указанным Положением государственный земельный контроль состоит из двух составляющих: контроля за землей как объектом гражданских прав; контроля за землей как природным объектом и природным ресурсом, представляющего собой часть экологического контроля. Государственный земельный контроль на территории Российской Федерации в отношении всех видов и категорий земельных участков как объектов гражданских прав осуществляется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами. Государственный земельный контроль за землей как природным объектом и природным ресурсом в установленной сфере деятельности осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

Таким образом, контроль за соблюдением правового режима участков (наличия документов, использование по целевому назначению) осуществляют инспекторы Роснедвижимости, а экологический контроль (в части состояния и сохранности характеристик земель) - инспекторы Россельхознадзора.

В письме от 05.12.2006 N ММ/0938 также указано, что в соответствии с пунктом 6 Положения государственными инспекторами по использованию и охране земель являются только должностные лица Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, осуществляющие государственный земельный контроль.

Исходя из полномочий, установленных Положением, государственные инспектора по использованию и охране земель вправе привлекать правонарушителей к административной ответственности за совершение административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена, в том числе, статьей 8.8 КоАП - в части использования земель не по целевому назначению, неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом.

При этом, не противоречит вышеуказанным выводам приказ Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 12.04.2005 N 138 (в редакции приказа от 16.04.2007 N 63, от 26.11.2007 N 246) в части компетенции Россельхознадзора на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе статьей 8.8 КоАП.

Следует отметить, что статья 8.8 КОАП содержит три самостоятельных состава административного правонарушения, в том числе и невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель. Следовательно, должностные лица Россельхознадзора вправе составлять протоколы и привлекать к административной ответственности по статье 8.8 КоАП в части вышеуказанных нарушений, касающихся земель сельскохозяйственного использования.

Как следует из содержания указанных норм права, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы является уполномоченным органом по рассмотрению дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.8 КоАП в части использования земель не по целевому назначению.

Постановление от 11.04.2008 N 18-118 о привлечении общества к административной ответственности по статье 8.8 КоАП за использование земель не по целевому назначению вынесено заместителем руководителя Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Красноярскому краю Кулешовым А.В.

Поскольку Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Красноярскому краю и ее территориальные органы не является уполномоченным органом по рассмотрению дел об административных правонарушениях, выразившихся в нецелевом использовании земель, то постановление от 11.04.2008 N 18-118 является незаконным и подлежит отмене.

В соответствии с пунктом 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции является нарушение или неправильное применение, в том числе, норм материального права.

Поскольку судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, предусматривающие компетенцию административного органа по рассмотрению дела об административном правонарушении по статье 8.8 КоАП, то решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от "04" июня 2008 года по делу N А33-4792/2008 отменить, принять новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Красноярскому краю от 11.04.2008 N 18-118 о привлечении закрытого акционерного общества "Сибагропромстрой" к административной ответственности по статье 8.8 КоАП РФ.

Производство по делу об административном правонарушении прекратить.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение в первой инстанции.

Председательствующий

Л.А. Дунаева

Судьи

О.И. Бычкова Г.Н. Борисов