Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2008 г. N 03АП-2383/2008

г. Красноярск

25 сентября 2008 года

А33-8222/2008-03АП-2383/2008 г.

Дело N

Резолютивная часть постановления объявлена 18 сентября 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 сентября 2008 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бычковой О.И.

судей: Борисова Г.Н., Демидовой Н.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Станько О.П.,

при участии представителей:

заявителя - Волконицкой Е.М. по доверенности от 19.03.2008,

Толстихина А.В. по доверенности от 09.07.2008,

административного органа - Обеднина В.К. по доверенности от 31.08.2008 N 01-4/7,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от 18 июля 2008 года по делу N А33-8222/2008, принятое судьей Севастьяновой Е.В.,

установил:

Краевое государственное учреждение "Управление автомобильных дорог по Красноярскому краю" обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 10 июня 2008 года N З-145.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 18 июля 2008 года заявление удовлетворено.

Не согласившись с данным решением, административный орган обратился с апелляционной жалобой в Третий арбитражный апелляционный суд, в которой просит обжалуемое решение отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

В апелляционной жалобе административный орган ссылается на следующие доводы:

- суд первой инстанции не исследовал акт проверки от 27.05.2008 N З-145, в котором на страницах 3, 8 указано, на каких именно участках расположена автодорога;

- заявитель не представил разрешительные документы на право пользования участками лесного фонда, факт строительства дороги без разрешительных документов на земельный участок образует объективную сторону правонарушения;

- суд признал отсутствие вины учреждения на основании документов (письма 2006, 2007 и 2008 годов) которые не могут быть признаны относимыми и допустимыми доказательствами, поскольку строительство дороги начато в 2005 году;

- в тексте решения допущена ошибка в отношении действующих в настоящее время размеров административного штрафа по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- ссылки суда на статьи 21, 45, 71 Лесного кодекса Российской Федерации не могут быть признаны обоснованными, поскольку строительство дороги начато в 2005 году, фактически закончено летом 2007 года, а указанный кодекс вступил в силу с 01.01.2007.

Учреждение представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Законность и обоснованность принятого решения проверены в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав представленные доказательства, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения спора.

Краевое государственное учреждение "Управление автомобильных дорог по Красноярскому краю" зарегистрировано в качестве юридического лица, в Единый государственный реестр юридических лиц внесена запись за основным государственным регистрационным номером 1022401795680, выдано свидетельство серии 24 N 004316609.

Административным органом в период с 04.05.2008 по 27.05.2008 проведена проверка соблюдения учреждением требований земельного законодательства Российской Федерации в части осуществления обязанностей по рекультивации нарушенных земель после завершения строительных и иных работ. По результатам проверки составлен акт проверки от 27.05.2008 N З-145.

На основании акта проверки административным органом составлен протокол об административном правонарушении от 30.05.2008 N 3-145, в котором зафиксировано, что в настоящее время пользование земельными участками на землях лесного фонда на площади 35,76 га (объекты постоянного отвода автодороги Мотыгино - Широкий Лог на участке Первомайск -Кулаково км 8 - км 28 в Мотыгинском районе Красноярского края) учреждение осуществляет без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, что является нарушением природоохранного законодательства Российской Федерации, а именно: статей 9, частей 1, 2 статьи 45, частей 1, 4 статьи 71 Лесного кодекса Российской Федерации, частей 1, 2 статьи 25, части 1 статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 37 Федерального Закона "Об охране окружающей среды".

Данные обстоятельства расценены административным органом в качестве правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановлением о назначении административного наказания от 10.06.2008 N З-145 учреждение привлечено к административной ответственности по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, назначено наказание в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Учреждение с указанным постановлением не согласно, считает его не соответствующим действующему законодательству и нарушающим права и законные интересы последнего, в связи с чем, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления.

Оценив представленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно пункту 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истек ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с пунктом 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Судом апелляционной инстанции проверено наличие соответствующих полномочий должностных лиц административного органа на составление протокола об административном правонарушении и принятие оспариваемого постановления о назначении административного наказания.

Протокол об административном правонарушении от 30.05.2008 N З-145 составлен уполномоченным должностным лицом - главным специалистом-экспертом отдела государственного экологического контроля Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю Сталидзан Н.К. на основании части 1 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пунктов 6, 7 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689, приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 29.04.2005 N 115.

Постановление о назначении административного наказания от 10.06.2008 по делу N З-145 вынесено заместителем главного государственного инспектора по использованию и охране земель в Красноярском крае Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю Ермаковым Е.А., действовавшим на основании статьи 23.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 5.1.9 положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400.

Постановление о назначении административного наказания от 10.06.2008 N З-145 вынесено в пределах срока, установленного статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии со статьей 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от десяти тысяч рублей до двадцати тысяч рублей.

Анализ объективной стороны указанного состава административного правонарушения позволяет сделать вывод о том, что под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

Согласно пункту 2 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект земельных отношений представляет собой часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

В соответствии с пунктами 4, 6 Требований к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет, утвержденных приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 2.10.2002 N П/327, описание земельных участков представляет собой документ, оформляемый на основании материалов межевания и (или) иной землеустроительной документации о формировании вновь образуемых (образовании новых) земельных участков или уточнении сведений о ранее учтенных земельных участках. При оформлении описаний используется градостроительная и иная документация, содержащая необходимые для государственного кадастрового учета земельных участков сведения. Описание должно содержать сведения о местоположении, площади, категории земель и разрешенном использовании земельных участков, а также описание границ земельных участков и их отдельных частей.

В силу пунктов 1, 3 статьи 14 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" единый государственный реестр земель представляет собой документ, который предназначен для проведения государственного кадастрового учета земельных участков. Единый государственный реестр земель содержит сведения о существующих и прекративших существование земельных участках.

Моментом возникновения или моментом прекращения существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета в соответствующих границах является дата внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр земель.

Статьей 18 указанного закона предусмотрено, что в целях присвоения земельным участкам кадастровых номеров осуществляется кадастровое деление территории Российской Федерации. Единицами кадастрового деления территории Российской Федерации являются кадастровые округа, кадастровые районы, кадастровые кварталы. Кадастровый номер земельного участка состоит из номера кадастрового округа, номера кадастрового района, номера кадастрового квартала, номера земельного участка в кадастровом квартале.

Таким образом, земельный участок как объект земельных правоотношений возникает с момента постановки на государственный кадастровый учет.

В качестве объективной стороны вменяемого учреждению правонарушения в протоколе об административном правонарушении от 30.05.2008 N 3-145 указано, что в настоящее время пользование земельными участками на землях лесного фонда на площади 35,76 га (объекты постоянного отвода автодороги Мотыгино - Широкий Лог на участке Первомайск -Кулаково км 8 - км 28 в Мотыгинском районе Красноярского края) учреждение осуществляет без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Оценив протокол об административном правонарушении от 30.05.2008 N 3-145, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что административным органом допущены существенные нарушения процедуры привлечения учреждения к административной ответственности, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Согласно части 4 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента, в том числе, составления протокола об административном правонарушении.

В соответствии со статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о совершении административного правонарушения составляется протокол. В протоколе об административном правонарушении указываются, в том числе, место, время совершения и событие административного правонарушения.

Из содержания приведенных норм следует, что основным процессуальным документом, устанавливающим фактические данные, свидетельствующие о наличии события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, является протокол об административном правонарушении.

Для юридической квалификации действий учреждения в качестве административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в протоколе необходимо конкретно указать событие правонарушения, а именно, пользование какими земельными участками как юридически существующими объектами земельных отношений осуществляет учреждение без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов.

Указание в протоколе на общую площадь земельных участков 35,76 га и ориентир - объекты постоянного отвода автодороги Мотыгино - Широкий Лог на участке Первомайск -Кулаково км 8 - км 28 в Мотыгинском районе Красноярского края, при отсутствии сведений о количестве земельных участков, кадастровых номерах, точном местоположении (адресе), категории земель и разрешенном использовании земельных участков, описании границ земельных участков не позволяет суду с достоверностью установить событие административного правонарушения.

Кроме того, из указанных в протоколе сведений о земельных участках не представляется возможным установить, являются ли спорные земельные участки объектами земельных отношений в соответствии со статьей 6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, протокол об административном правонарушении от 30.05.2008 N 3-145 составлен с нарушением требований статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку в нем отсутствуют идентификационные сведения о земельных участках. Указанные процессуальные нарушения являются существенными и не позволяют всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Довод апелляционной жалобы о том, что в акте проверки от 27.05.2008 N З-145 на страницах 3, 8 указано, на каких именно участках расположена автодорога, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку при отсутствии надлежащим образом составленного протокола об административном правонарушении акт проверки не является допустимым доказательством по делу в силу статьи 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Часть 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Исследование вопроса о вине лица, привлекаемого к административной ответственности, входит в предмет доказывания по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности и является обязательным.

В силу части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Как следует из материалов дела, учреждение совместно с краевыми государственными органами в период 2005-2008 годов неоднократно обращалось в уполномоченные органы за получением разрешительных документов на земельные участки в связи со строительством дорог в соответствии с краевой целевой программой "Дороги Красноярья на 2006-2008 годы".

Письмом от 19.07.2005 N 0683/274 Агентство лесного хозяйства по Красноярскому краю, Таймырскому (Долгано-Ненецкому) и Эвенкийскому автономным округам сообщило, что разрешение на выписку лесорубочного билета в лесах 1 группы может быть получено при наличии решения Правительства Российской Федерации по предоставлению земель. Решение о предоставлении лесов 3 группы во временное пользование будет принято Агентством лесного хозяйства при наличии землеустроительного дела и положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Письмом от 23.08.2006 N 06-13/396 Агентство лесного хозяйства по Красноярскому краю, Таймырскому (Долгано-Ненецкому) и Эвенкийскому автономным округам, учитывая государственную необходимость проведения работ, ходатайство Совета администрации Красноярского края от 14.07.2006 N 18-02348, необходимость развития северных территорий, в целях обеспечения транспортной связью районов Красноярского края, в порядке особого исключения, до выхода распоряжения Правительства Российской Федерации, разрешило строительство дорог на площади 73,14 га.

Письмами от 14.06.2006 N 23/1222, 06.03.2007 N 23/484,18.05.2007 N 23/1213, 05.12.2007 N 23/3205, 17.06.2008 N 23/1966 и др. учреждение обращалось в уполномоченные органы с целью оформления правоустанавливающих документов на земельные участки.

Оценив представленные учреждением в материалы дела письма, ответы государственных органов на обращения учреждения, учитывая государственную необходимость проведения строительных работ, а также неоднократные изменения законодательства по вопросам оформления земельных участков, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что учреждением были приняты все зависящие от него меры по оформлению правоустанавливающих документов на земельные участки, вина учреждения в использовании земельных участков лесного фонда без оформления правоустанавливающих документов отсутствует.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд признал отсутствие вины учреждения на основании документов (письма 2006, 2007 и 2008 годов) которые не могут быть признаны относимыми и допустимыми доказательствами, поскольку строительство дороги начато в 2005 году, является несостоятельным. Указанные документы оценены судом первой инстанции в совокупности с иными доказательствами, подтверждающими отсутствие вины учреждения (письмо от 19.07.2005 N 0683/274, свидетельствующее об обращении учреждения в уполномоченные органы в 2005 году). Кроме того, письма 2006, 2007 и 2008 годов лишь подтверждают отсутствие возможности у учреждения для соблюдения требований об оформлении документов на земли, поскольку на протяжении 3 лет, постоянно обращаясь в компетентные органы, учреждение до настоящего времени не оформило необходимые документы на землю.

Довод апелляционной жалобы о том, что в тексте решения допущена ошибка в отношении действующих в настоящее время размеров административного штрафа, а также сделаны ссылки на статьи 21, 45, 71 Лесного кодекса Российской Федерации, не действующего на момент строительства дороги, не принимаются судом апелляционной инстанции, поскольку ошибочно указанные недействующие размеры штрафа и ссылки на Лесной кодекс Российской Федерации не привели к принятию неправильного решения по делу.

На основании вышеизложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 18 июля 2008 года по делу N А33-8222/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение.

Председательствующий

О.И. Бычкова

Судьи

Г.Н. Борисов Н.М. Демидова