Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2009 г. N 03АП-1070/2009

г. Красноярск

25 мая 2009 года

Дело N А33-16507/2008-03АП-1070/2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 мая 2009 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего О.И. Бычковой,

судей: Демидовой Н.М., Дунаевой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Скрипниковой И.П.,

без участия представителей сторон,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "11" февраля 2009 года по делу N А33-16507/2008, принятое судьей Севастьяновой Е.В.,

установил:

администрация Богучанского района Красноярского края обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании недействительными решения от 18 сентября 2008 года N 183-15-08 и выданного на его основании предписания.

В деле участвуют третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Сибсэбл", Служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края, Министерство природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "11" февраля 2009 года по делу N А33-16507/2008 заявление удовлетворено.

Не согласившись с данным решением, антимонопольный орган обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган ссылается на следующие доводы:

- условия предоставления территорий для пользования объектами животного мира должны быть согласованы с заинтересованными лицами с учетом мнения местного населения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- отказ в согласовании условий противоречит статье 39 Федерального закона "О животном мире", запрещающей воспрепятствование доступа к участию в конкурсе желающим приобрести право пользования животным миром.

Министерство природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда первой инстанции вынесенным с нарушением норм материального права, апелляционную жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Администрация Богучанского района Красноярского края представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Законность и обоснованность принятого решения проверены в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав представленные доказательства, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения спора.

На основании заявки ООО "Сибсэбл" на получение в пользование объектов животного мира и территории (в том числе площадью 2 950 123 га, расположенной на землях лесного фонда в Богучанском районе Красноярского края), 28.07.2008 Служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края направила в адрес главы Богучанского района Красноярского края письмо о согласовании ООО "Сибсэбл" условий предоставления в пользование территории Богучанского района (часть участка N 1 площадью 2 950 123 гектара) для осуществления пользования объектами животного мира.

ООО "Сибсэбл" подготовило необходимые материалы на получение в пользование объектов животного мира в Богучанском районе и направило их на государственную экологическую экспертизу в Агентство природопользования администрации Красноярского края.

Письмом от 06.08.2008 агентство возвратило ООО "Сибсэбл" представленные материалы, указав, что в материалах отсутствуют: согласование с органами местного самоуправления, результаты общественных слушаний на право пользования объектами животного мира, предусмотренные статьей 14 Федерального закона от 23.11.2995 N 174-ФЗ.

ООО "Сибсэбл" обратилось в Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю с заявлением о признании незаконным бездействия администрации Богучанского района, выразившегося в несогласовании ООО "Сибсэбл" условий предоставления территории Богучанского района (часть участка N 1 площадью 2 950 123 гектара - территория КГУ "Гремучинское лесничество", площадью 1 209 495 гектаров; территория КГУ "Хребтовское лесничество", площадью 751 614 гектаров; территория КГУ "Манзенское лесничество", площадью 493 295 гектаров; КГУ "Невонское лесничество", площадью 495 719 гектаров), необходимой для осуществления пользования объектами животного мира.

Комиссией антимонопольного органа по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства рассмотрено дело N 183-15-08 и вынесено решение от 18.09.2008, которым администрация Богучанского района Красноярского края признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части бездействия в согласовании ООО "Сибсэбл" условий предоставления в пользование территории Богучанского района для осуществления пользования объектами животного мира, что ограничивает доступ хозяйствующего субъекта к реализации права на участие в конкурсе на предоставление объектов животного мира в долгосрочное пользование и препятствует осуществлению ООО "Сибсэбл" предпринимательской деятельности.

На основании указанного решения администрации Богучанского района выдано предписание от 18.09.2008:

- в течение семи календарных дней с момента получения предписания рассмотреть обращение Службы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края о согласовании обществу "Сибсэбл" условий предоставления территории Богучанского района, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, с учетом требований статьи 39 Федерального закона "О животном мире", запрещающей воспрепятствование доступа к участию в конкурсе всем желающим приобрести право пользования животным миром,

- о результатах согласования ООО "Сибсэбл" условий предоставления территории Богучанского района, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, уведомить Службу по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края.

Письмом от 24.09.08 администрация Богучанского района уведомила Службу по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края о том, что администрация Богучанского района не располагает полномочиями по согласованию условий предоставления в пользование территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира в Богучанском районе обществу "Сибсэбл", в соответствии с приложенной заявкой.

Администрация Богучанского района с решением от 18.09.2008 по делу N 183-15-08 и выданным на его основании предписанием не согласна, считает их несоответствующими нормам действующего законодательства и нарушающими права и законные интересы последней, в связи с чем, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании решения и предписания недействительными.

Оценив представленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Предметом спора в настоящем деле являются решение антимонопольного органа от 18.09.2008 N 183-15-08, в соответствии с которым бездействие администрации Богучанского района, выразившееся в несогласовании ООО "Сибсэбл" условий предоставления территории Богучанского района для осуществления пользования объектами животного мира, признано нарушающим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 "О защите конкуренции", и предписание от 18.09.2008 N 183-15-08 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Как следует из материалов дела, Служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края направила Главе Богучанского района письмо от 28.07.2008 (л.д. 11), в котором со ссылкой на Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" просило согласовать условия предоставления в пользование ООО "Сибсэбл" территории Богучанского района, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира.

Согласно отзыву службы от 11.11.2009 (л.д. 84-86) данный запрос направлен в целях реализации положений статьи 37 Закона о животном мире (в редакции, действовавшей в спорный период), в соответствии с которой высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти условия предоставления этой территории или акватории за плату или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Постановлением Совета администрации Красноярского края от 24.12.2007 N 499-п утверждено Положение о службе по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края (действовавшего на день направления письма от 28.07.2008), в соответствии с пунктами 1.1, 3.6, 3.13, 3.14 которого служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания администрации Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края, который осуществляет государственный контроль и надзор в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, оказывает государственные услуги и управляет государственным имуществом в области охраны и использования объектов животного мира, рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.

К компетенции Службы относится выдача лицензий (за исключением распорядительных) и разрешений на использование объектов животного мира, за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (пункт 3.6); выдача заключений о предоставлении территории или акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром (п. 3.13); согласование условий предоставления территории или акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (п. 3.14).

Постановлением Правительства Красноярского края от 01.08.2008 N 20-п утверждено Положение о службе по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края, в пунктах 1.2, 3.9, 3.15, 3.16 которого установлены положения, аналогичные изложенным.

Постановлением Совета администрации Красноярского края от 29.03.2006 N 71-п утвержден Порядок предоставления в пользование объектов животного мира. В соответствии с пунктом 6 указанного Порядка служба рассматривает поступившие заявки в течение 30 дней от срока окончания приема заявок и готовит заключение о возможности предоставления в пользование объектов животного мира на заявленной территории, а также направляет на согласование с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти условия предоставления территории за плату или бесплатно, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Красноярского края.

Таким образом, из изложенных норм права следует, что согласование службой условий предоставления территории или акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, с органами местного самоуправления, не предусмотрено, согласование проводится с указанными в данной статье субъектами - собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда, уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Муниципальное образование Богучанский район в лице администрации к числу указанных субъектов не относится.

Антимонопольным органом при рассмотрении дела установлено, что ООО "Сибсэбл" просило предоставить в пользование участки на территории Богучанского района для осуществления пользования объектами животного мира.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий.

Согласно части 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

В силу части 1 статьи 101 Земельного кодекса Российской Федерации к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе полномочие по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организацию и проведение соответствующих аукционов.

В силу статьи 84 Лесного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют предусмотренные данной статьей полномочия в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края, утвержденному Постановлением Правительства Красноярского края от 31.07.2008 N 12-п, в ведении Министерства находятся: агентство лесной отрасли края; служба по контролю в сфере природопользования края; служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания края (п. 1.3).

В соответствии с пунктом 1.1 Положения об Агентстве лесной отрасли Красноярского края, утвержденного Постановлением Правительства Красноярского края от 01.08.2008 N 18-п, Агентство лесной отрасли Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края, который оказывает государственные услуги, управляет и распоряжается государственной собственностью в области лесных отношений на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава края, законов края, правовых актов Губернатора края и Правительства края, а также правовых актов министерства природных ресурсов и лесного комплекса края. Агентство осуществляет владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в государственной собственности края (пункт 3.3).

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что поскольку участки, за согласованием предоставления которых обществу с ограниченной ответственностью "Сибсэбл" обратилась служба, относятся к лесному фонду, предоставление данной территории для осуществления пользования объектами животного мира должно согласовываться с Агентством лесной отрасли Красноярского края.

С учетом изложенного, вывод антимонопольного органа о том, что наличие согласования с органами местного самоуправления условий предоставления территорий для долгосрочного пользования объектами животного мира при определении победителя в конкурсе на предоставление таких территорий в пользование обязательно, является нормативно необоснованным.

Антимонопольный орган ссылается на то, что в соответствии со статьей 37 Закона о животном мире предоставление в пользование территорий или акваторий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, должно проходить гласно с учетом интересов местного населения. При этом, Закон о животном мире не предусматривает порядок учета интересов местного населения.

Статьей 23 Устава Богучанского района предусмотрен порядок опроса граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Письмо от 28.07.2008, направленное службой Главе Богучанского района, не предусматривает проведение администрацией опроса граждан для выявления мнения местного населения по вопросу предоставления в пользование территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира в Богучанском районе. Ответ администрации Богучанского района от 24.09.2008 N 01/38-2483 на данное письмо также не содержит отказа в проведении опроса граждан.

Учитывая, что требование о согласовании условий предоставления территории за плату или бесплатно с соответствующими субъектами и требование при предоставлении территории, необходимой для осуществления пользования животным миром, учитывать интересы местного населения, изложенных в различных нормах статьи 37 Закона о животном мире, с учетом оценки содержания письма службы от 28.07.2008, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для вывода о том, что указанное письмо направлено в администрацию в целях учета интересов местного населения.

Ссылку антимонопольного органа на статью 20 Закона о животном мире, часть 1 статьи 14 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологический экспертизе" в подтверждение довода об обязательности согласования органами местного самоуправления условий предоставления территории для долгосрочного пользования объектами животного мира суд апелляционной инстанции также считает несостоятельной на основании следующего.

Статьей 20 Закона о животном мире установлено, что обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания.

Порядок проведения государственной и общественной экологических экспертиз устанавливается Правительством Российской Федерации.

Государственная экологическая экспертиза в части охраны и использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды при участии других специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статья 14 Закона об экологической экспертизе государственная экологическая экспертиза объектов, указанных в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, за исключением объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12 настоящего Федерального закона, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов, в том числе:

- положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

- материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Однако, порядок получения согласований с органами местного самоуправления нормативно не урегулирован. Кроме того, в статье 14 Закона об экологической экспертизе отсутствует конкретизация предмета согласования. Обязанность органов местного самоуправления выдавать согласование условий предоставления в пользование территорий или акваторий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, указанными нормами права также не установлена. Как указано выше, вопрос об организации органом местного самоуправления обсуждения с гражданами и общественными организациями службой перед администрацией не ставился.

Таким образом, действующим законодательством на органы местного самоуправления не возложена обязанность по согласованию условий предоставления территории, в том числе территории лесного фонда, для осуществления пользования объектами животного мира, орган местного самоуправления не является тем уполномоченным субъектом, у которого необходимо получать такое согласование. Следовательно, основания для вывода о том, что бездействие администрации в таком согласовании является необоснованным препятствованием осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту - ООО "Сибсэбл", отсутствуют.

Учитывая, что антимонопольным органом не доказано нарушение администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, решение и предписание от 18.09.2008 N 183-15-08 правомерно признаны судом первой инстанции недействительными как противоречащие Лесному кодексу Российской Федерации, Закону о защите конкуренции, Закону о животном мире и Закону об экологической экспертизе.

При изложенных обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены решения суда первой инстанции в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 11 февраля 2009 года по делу N А33-16507/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.И. Бычкова

Судьи

Н.М. Демидова Л.А. Дунаева