Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 11 августа 2009 г. N 08АП-4293/2009

город Омск

11 августа 2009 г.

Дело N А81-2074/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 05 августа 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 августа 2009 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Лотова А.Н.,

судей Сидоренко О.А., Золотовой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Моисеенко Н.С., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-4293/2009) Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе на решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 27.05.2009 по делу N А81-2074/2009 (судья Лисянский Д.П.), принятое по заявлению Государственного учреждения "1 Пожарная часть федеральной противопожарной службы по Ямало-Ненецкому автономному округу" к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе о признании недействительными подпункта 1 пункта 1 и подпункта 2 пункта 1 предписания по устранению выявленных нарушений от 27.03.2009 N 14,

при участии судебном заседании представителей:

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе - не явился, извещен;

от Государственного учреждения "1 Пожарная часть федеральной противопожарной службы по Ямало-Ненецкому автономному округу" - не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Решением от 27.05.2009 по делу N А81-2074/2009 Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа удовлетворил требования Государственного учреждения "1 Пожарная часть федеральной противопожарной службы по Ямало-Ненецкому автономному округу" (далее по тексту -Учреждение, заявитель), признал подпункт 1 пункт 1 и подпункт 2 пункта 1 предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе (далее по тексту - ТУ ФСФБН в ЯНАО, Управление) от 27.03.2009 N 14 недействительными, как не соответствующий Конституции Российской Федерации, Всеобщей декларации прав человека, Закону Ямало-Ненецкого автономного округа от 16.12.2004 N 89-ЗАО "О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых за счет средств окружного бюджета, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", Постановлению Правительства Российской Федерации от 17.04.2006 N 216 "О районных коэффициентах, применяемых при установлении трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению лицами, проживающими в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, а также в районах с тяжелыми климатическими условиями", Постановлению Совета Министров РСФСР от 04.02.1991 N 76 "О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера", Решению Исполнительного комитета Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области РСФСР СССР от 25.02.1991 N 53.

В обоснование решения суд первой инстанции указал, что поскольку на 31 декабря 2004 года действовал порядок определения районного коэффициента, установленный как Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа "О мерах социальной защиты работников бюджетных организаций округа" от 08.04.1994 N 108, Решением Исполнительного комитета Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области РСФСР СССР от 25.02.1991 N 53, так и Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 16.12.2004 N 89-ЗАО "О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых за счет средств окружного бюджета, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", то в силу требований Постановления Правительства РФ от 17.04.2006 N 216 с 1 января 2005 года подлежит применению на территории округа единый районный коэффициент для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в Ямало-Ненецком автономном округе, в том числе для работников органов государственной власти и учреждений, финансируемых из федерального бюджета (в населенных пунктах южнее Полярного круга), в размере - 1,7, севернее полярного круга - 1,8, установленный указанными актами, как ввиду отсутствия правового регулирования на федеральном уровне, так и ввиду соответствия указанных актов конституционным нормам и нормам международного права.

В связи с данным обстоятельством указание ТУ ФСФБН в ЯНАО в предписании на неправомерное начисление районного коэффициента в размере 1,8 ведет к нарушению основополагающего принципа равенства всех перед законом и судом, не обеспечению государственной гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от должностного положения, места жительства и места работы на территории одного округа и допущению дискриминации трудовых прав работников заявителя и других органов государственной власти и учреждений, финансируемых из федерального бюджета, проживающих и работающих в одинаковых климатических условиях, и которым будет выплачиваться районный коэффициент в меньшем размере, чем установлено вышеуказанными нормативными актами субъекта Российской Федерации.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда первой инстанции отменить, как принятое с нарушением норм материального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Учреждения.

По мнению Управления, учитывая, что нормативный акт, устанавливающий размер районного коэффициента, а также порядок его применения, до настоящего времени не принят, то руководствоваться необходимо постановлением Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 08.04.1967 N 174/10, постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиума ВЦСПС от 04.09.1964 N 380/П-18 "Об утверждении районных коэффициентов к заработной плате работников просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и общественного питания и других отраслей народного хозяйства, непосредственно обслуживающих население, занятых в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера", которыми на территории Ямало-Ненецкого автономного округа к северу от Полярного круга применяется коэффициент к заработной плате в размере 1,5.

Управление считает, что суд применил нормативные акты, не подлежащие применению, в частности: Постановление Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа "О мерах социальной защиты работников бюджетных организаций округа" от 08.04.1994 N 108, которое утратило силу в 2003 году; Решение Исполнительного комитета Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области РСФСР СССР от 25.02.1991 N 53 которое утратило силу в 2004 году; Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 16.12.2004 N 89-ЗАО "О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых за счет средств окружного бюджета, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", который не применим к организациям, финансирующимся за счет средств федерального бюджета.

ТУ ФСФБН в ЯНАО считает, что суд первой инстанции не дал юридическую оценку примененных при рассмотрении настоящего дела ненормативных актов. Так суд не пояснил и не разрешил, почему для работников Учреждения подлежит применению коэффициент 1,8, а для остальных работников, работающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа применяется коэффициент 1,5.

Учреждение, в соответствии с письменным отзывом на апелляционную жалобу, решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, доводы апелляционной жалобы подлежащими отклонению.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили. Апелляционная жалоба рассмотрена в их отсутствие в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, дополнения к апелляционной жалобе, отзыв, установил следующие обстоятельства.

ТУ ФСФБН в ЯНАО была проведена проверка целевого использования федерального бюджета Учреждением за период деятельности с 01.01.2008 по 31.12.2008, результаты которой зафиксированы в акте проверки от 13.03.2009.

Проверкой установлено, что Учреждением в нарушение статьи 316 Трудового кодекса Российской Федерации, статьи 10 Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", пункта 5 статьи 13 Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" в 2006-2007 годах применялся районный коэффициент к заработной плате работников из числа гражданского персонала и к денежному довольствию военнослужащих в размере 1,8 вместо 1,5, в результате чего за период проверки переплата денежного довольствия и заработной платы составила 8 003 095 руб. 97 коп.

Пунктом 2.1 вышеуказанного предписания орган финансового контроля предписал устранить незаконное использование средств федерального бюджета, не являющихся нецелевым использованием. Содержание нарушения состоит в том, что в проверяемый период, в нарушение пункта 19 Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, в соответствии с действующими нормативными актами, утвержденной приказом Минтруда России от 22 ноября 1990 года N 2, на материальную помощь начислялся районный коэффициент и надбавка за работу в районах Крайнего Севера. При этом, сумма выплат составила 888 244 руб. 60 коп.

Учреждение, полагая, что предписание в части подпункта 1 пункта 1 и подпункта 2 пункта 1 не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратилось в суд с требованием о признании указанных подпунктов предписания недействительными.

Решением суда первой инстанции требования Учреждения удовлетворены.

Означенное решение обжалуется ТУ ФСФБН в ЯНАО в суд апелляционной инстанции.

Суд апелляционной инстанции, проверив в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения суда первой инстанции, не находит оснований для его изменения или отмены, а доводы апелляционной жалобы не принимает как необоснованные, исходя из следующего.

Частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определено, что трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

При этом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частью второй указанной статьи.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В статье 6 Трудового кодекса Российской Федерации закреплено разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.

При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права.

В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

Согласно статье 148 Трудового кодекса Российской Федерации оплата труда на работах в местностях с особыми климатическими условиями производится в порядке и размерах не ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

В соответствии со статьей 315 Трудового кодекса Российской Федерации оплата труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате.

Установление районного коэффициента, исходя из его определения, имеет целью компенсировать дополнительные материальные и физиологические затраты в связи с работой и проживанием в неблагоприятных условиях и представляет собой показатель относительного увеличения заработной платы для установления равенства в оплате за равный труд в зависимости от степени тяжести таких условий.

Статья 316 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает, что размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Арбитражным судом установлено, что с момента введения в действие Трудового кодекса и до рассмотрения настоящего дела в арбитражном суде, Правительством Российской Федерации не установлен размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников бюджетных организаций, расположенных в Ямало-Ненецкого автономного округа.

Статьей 423 Трудового кодекса Российской Федерации определено, что впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с настоящим Кодексом законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также законодательные и иные нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и порядке, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12.12.1991 N 2014-1 "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств", применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Кодексу.

Из Постановления Правительства Российской Федерации от 17.04.2006 N 216 "О районных коэффициентах, применяемых при установлении трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в районах с тяжелыми климатическими условиями", следует, что впредь до установления размера районного коэффициента и порядка его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному обеспечению, пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, органами, осуществляющими пенсионное обеспечение, при назначении указанным лицам трудовых пенсий в соответствии со статьями 14 - 16 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", а также при назначении указанным лицами лицам, проживающим в районах с тяжелыми климатическими условиями, требующих дополнительных материальных и физиологических затрат проживающих там граждан, пенсий по государственному пенсионному обеспечению в соответствии со статьями 14 - 18 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" применяются районные коэффициенты к заработной плате, установленные решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации применялись при увеличении размеров этих пенсий для граждан, проживавших в указанных районах и местностях, по состоянию на 31.12.2004, а также действовавший на указанную дату порядок их применения.

С учетом установленных обстоятельств, обоснованным является вывод суда первой инстанции о том, что в условиях отсутствия правового регулирования порядка применения размера районного коэффициента для расчета заработной платы работников бюджетных организаций, расположенных в Ямало-Ненецком автономном округе на момент рассмотрения данного арбитражного дела следует применить к рассматриваемым правоотношениям нормативные акты Российской Федерации, а также и субъекта Российской Федерации - Ямало-Ненецкого автономного округа, которые не противоречат федеральному законодательству и не оспорены в установленном порядке.

Исходя из положений Постановления Правительства Российской Федерации от 17.04.2006 N 216 "О районных коэффициентах, применяемых при установлении трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в районах с тяжелыми климатическими условиями" и действовавшего порядка определения районного коэффициента к заработной плате на 31.12.2004, установленного Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 08.04.1994 N 108 "О мерах социальной защиты работников бюджетных организаций округа", Решением Исполнительного комитета Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области от 25.02.1991 N 53, Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 16.12.2004 N 89-ЗАО "О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых за счет средств окружного бюджета, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", правомерными является вывод суда первой инстанции о том, что с 01.01.2005 подлежит применению единый районный коэффициент для расчета заработной платы работников органов государственной власти и учреждений, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в населенных пунктах южнее Полярного круга в Ямало-Ненецком автономном округе, в размере 1,7, севернее - 1,8, как следствие отсутствия правового регулирования данного вопроса.

Таким образом, арбитражный суд правомерно применил эти нормы права, а также правильно указал на то, что применение в рассматриваемых правоотношениях Постановлений Госкомтруда СССР от 08.04.1967 N 174/10 и от 04.09.1964 N 380/П-18 не соответствует требованиям части 3 статьи 15, статьи 19 Конституции Российской Федерации, нормам международного права, содержащимся во Всеобщей декларации прав человека, поскольку Постановление от 04.09.1964 N 380/П-18, устанавливающее порядок применения коэффициентов, утвержденных постановлением от 08.04.1967 N 174/10 не было опубликовано.

Согласно статье 15 Конституции Российской Федерации законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Также в силу изложенного суд апелляционной инстанции не принимает довод апелляционной жалобы о неправомерном применении судом первой инстанции Постановления Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 08.04.1994 N 108 "О мерах социальной защиты работников бюджетных организаций округа", Решения Исполнительного комитета Совета народных депутатов Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области от 25.02.1991 N 53, Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 16.12.2004 N 89-ЗАО "О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых за счет средств окружного бюджета, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа".

Суд апелляционной инстанции не принимает доводы апелляционной жалобы о том, что решение суда ставит в неравное положение работников других федеральных учреждений, работающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, к заработной плате которых применяется коэффициент 1,5, по следующим основаниям.

Во-первых, предметом рассмотрения по данному делу являлся вопрос законности указанных подпунктом предписания ТУ ФСФБН в ЯНАО N 14 от 27.03.2009, соответственно суд проверял только законность данного ненормативного акта. В рамках настоящего дела не рассматривался вопрос о законности применения коэффициента 1,5 к лицам, работающим на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, соответственно суд не мог дать оценку этому вопросу, который не являлся предметом рассмотрения.

Во-вторых, в силу норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов не относится оценка применяемых при рассмотрении дел нормативных актов.

Статья 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части 2 предусматривает, что арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 3 данной статьи, если при рассмотрении конкретного дела арбитражный суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом деле, Конституции Российской Федерации, арбитражный суд обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона.

В данном случае судом первой инстанции таких обстоятельств не было установлено. Кроме того, данные нормы при установлении указанных в них обстоятельств, не дают арбитражному суду право давать оценку нормативным актам.

Тем более, арбитражный суд не является органом, имеющим полномочия по разъяснению закона, по разъяснению возникших в ходе правоприменения вопросов. Арбитражный суд может лишь сделать выводы и дать оценку, исходя из норм действующего законодательства, обстоятельствам рассматриваемого дела.

Также суд апелляционной инстанции считает не имеющими значения для рассмотрения дела доводы ТУ ФСФБН в ЯНАО о нарушении судебным актом единообразия судебной практики, о неопределенности межбюджетных отношений, поскольку данные обстоятельств не свидетельствуют о незаконности решения суда первой инстанции, о нарушении решением прав других лиц.

При таких обстоятельствах, выводы суда первой инстанции о незаконности подпункта 1 пункта 1 и подпункта 2 пункта 1 предписания N 14 ТУ ФСФБН в ЯНАО являются обоснованными.

Таким образом, судом первой инстанции при вынесении решения оценены все представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи, выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, соответствуют материалам дела, нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права при вынесении решения судом первой инстанции не допущено, в силу чего основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы Управления в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на Управление. Однако, суд апелляционной инстанции не распределяет расходы по оплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы, поскольку Управление при подаче апелляционной жалобу не платило государственную пошлину в силу его освобождения на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 27.05.2009 по делу N А81-2074/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

А.Н. Лотов

Судьи

О.А. Сидоренко Л.А. Золотова