Заключение на проект федерального закона N 312460-4 "О муниципальной службе в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по вопросам местного самоуправления от 7 сентября 2006 г.
на проект федерального закона N 312460-4 "О муниципальной службе в Российской Федерации", внесенный Президентом Российской Федерации

В настоящее время регулирование муниципальной службы осуществляется Федеральным законом от 8 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Указанный Федеральный закон носит рамочный характер, поэтому существующие различия в законодательстве субъектов Российской Федерации в данной сфере приводит к различиям в статусе муниципальных служащих. Федеральный закон от 27 июля 2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установил принцип взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. Для реализации данного принципа необходим единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего для всех субъектов Российской Федерации, что невозможно осуществить на базе Федерального закона от 8 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Внесенный Президентом Российской Федерации проект федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - законопроект) направлен на обеспечение единства основных принципов организации муниципальной службы в субъектах Российской Федерации. Законопроект устанавливает понятие муниципальной службы и муниципального служащего, предусматривает особенности статуса муниципального служащего. Законопроект обеспечивает взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы.

Концепция законопроекта не вызывает возражений, вместе с тем к законопроекту имеются отдельные замечания.

1. В законопроекте используется понятие "иные муниципальные органы". Однако в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отсутствует общее понятие муниципального органа. Данный термин введен Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в котором муниципальным органом названа избирательная комиссия муниципального образования. Затем эта норма воспроизведена в статье 39 Федерального закона N 131-ФЗ. Учитывая изложенное, вызывает сомнение правомерность отнесения органов местного самоуправления к муниципальным органам.

Представляется, что в законопроекте следует слова "иных муниципальных органов" заменить словами "муниципального органа".

2. В статье 1 законопроекта депутаты, выборные должностные лица местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, члены муниципального органа определены как лица, замещающие муниципальные должности. При этом в статье 27 законопроекта появляется новое уточнение "муниципальные должности (в том числе выборные)", а также термин "муниципальные должности муниципальной службы". Однако федеральное законодательство не содержит понятие муниципальной должности, в связи с чем предлагается определить указанное понятие.

3. В части 1 статьи 10 законопроекта содержится положение, регулирующее вопрос, который относится к реестру должностей муниципальной службы, а не классификации должностей муниципальной службы. Исходя из этого указанное положение следует включить в статью 9 законопроекта.

4. Статья 15 законопроекта устанавливает ограничения для муниципального служащего. Этот перечень остается открытым, поскольку часть 3 этой же статьи предусматривает возможность установления иных ограничений в других федеральных законах. Представляется, что вопрос о возможности установления ограничений для муниципального служащего в других федеральных законах требует дополнительного рассмотрения.

5. Законопроектом устанавливается, что за несоблюдение установленных для муниципального служащего ограничений наступает ответственность (часть 4 статьи 15). Однако, учитывая содержание ограничений, наступление ответственности возможно только в одном случае: представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу. Все остальные ограничения не связаны с ответственностью, в частности, признание недееспособным, осуждение к наказанию, наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу, достижение предельного возраста для замещения должности муниципальной службы и так далее. Это все основания либо для отказа в принятии на муниципальную службу, либо для увольнения с муниципальной службы, что и предусмотрено законопроектом (статья 21 законопроекта).

6. Согласно части 5 статьи 16 законопроекта за несоблюдение муниципальным служащим предусмотренных запретов настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами устанавливается ответственность. В части 4 статьи 17 законопроекта содержится норма, согласно которой муниципальный служащий за разглашение сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера других муниципальных служащих несет ответственность, установленную настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. Но при этом в законопроекте отсутствуют положения, определяющие данную ответственность. Содержится только норма о возможности привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих служебных обязанностей.

7. Для муниципального служащего установлен запрет на прекращение исполнения служебных обязанностей в целях урегулирования служебных споров (пункт 16 части 1 статья 16 законопроекта). Однако законопроект не определяет, что является служебным спором и какими правовыми актами должен регулироваться порядок рассмотрения служебного спора.

8. К полномочиям субъектов Российской Федерации законопроектом отнесено утверждение типовой формы контракта с главой местной администрации (статья 6 законопроекта), но не установлено, каким актом этот документ должен быть утвержден. Представляется необходимым в части 8 статьи 18 законопроекта установить, что типовая форма контракта устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

9. В соответствии со статьей 969 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества может быть установлено для определенных категорий государственных служащих. Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" к таким категориям относит федеральных государственных служащих, страхование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета. В связи с этим представляется неясным правовой механизм обеспечения предусмотренного законопроектом обязательного государственного страхования муниципального служащего на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей.

10. В перечне вопросов кадровой работы законопроектом предусматривается организация проведения служебных расследований и проверок (пункт 12 части 1 статьи 30). Однако при этом не раскрываются понятия служебных расследований и проверок и не определяется, какими правовыми актами должно регулироваться их проведение.

Перечисленные замечания к законопроекту не носят концептуального характера и могут быть рассмотрены при подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 312460-4 "О муниципальной службе в Российской Федерации", внесенный Президентом Российской Федерации.

Председатель Комитета

В.С. Мокрый