Заключение на проект федерального закона N 222167-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (в части создания и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по экономической политике, предпринимательству и туризму от 14 марта 2006 г. N вн.3.8-13/272
на проект федерального закона N 222167-4 "О внесении изменений в Федеральный закон от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (в части создания и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон)

Рассмотрев проект федерального закона N 222167-4 "О внесении изменений в Федеральный закон от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (в части создания и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон), внесенный депутатами Государственной Думы В.С. Катренко, В.Г. Драгановым, Ю.Г. Медведевым, Ю.А. Барзыкиным, В.В. Гальченко, Е.Е. Блохиным, В.П. Войтенко, В.А. Дубовиком и членами Совета Федерации Ф.Т. Ахмедовым, И.В. Ивановым, В.Л. Мутко, А.Н. Шишковым, Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму отмечает следующее.

В законопроекте определяются особенности создания, функционирования и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон, а также условия осуществления предпринимательской деятельности на их территориях, в том числе особенности землепользования, административного регулирования и налогообложения. При этом общий порядок создания особых экономических зон, механизм их функционирования и управления ими не меняются.

Комитет в целом поддерживает концепцию законопроекта и считает, что принятие законопроекта позволит создать необходимые правовые условия для развития в Российской Федерации туристско-рекреационных особых экономических зон. Вместе с тем, к законопроекту имеется ряд замечаний.

Цели создания туристско-рекреационных особых экономических зон, указанные в пункте 1 статьи 1 законопроекта и определяемые в нем как "стимулирование, развитие и эффективное использование туристских ресурсов", следует согласовать со статей# 4 Федерального закона от 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и статями 10, 11 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

В частности, в соответствии с указанными нормами законодательства о туристской деятельности и законодательства о лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах цели создания туристско-рекреационных особых экономических зон могут включать в себя: повышение конкурентоспособности туристской и иной деятельности в сфере туризма, развитие лечебно-оздоровительных местностей и курортов, курортных регионов (районов) Российской Федерации, а также развитие деятельности по организации лечения и профилактике заболеваний, по разработке и использованию природных лечебных ресурсов.

В целях формирования последовательной и непротиворечивой правоприменительной практики будущего закона понятие туристско-рекреационные особые экономические зоны следует согласовать с такими терминами как "зоны рекреационного назначения" (статья 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации), "рекреационные территориальные зоны" (статья 85 Земельного кодекса Российской Федерации), "земельные участки, имеющие рекреационное значение" (статьи 94 и 98 Земельного кодекса Российской Федерации), "водные объекты, используемые для рекреации" (статья 143 Водного кодекса Российской Федерации) и другими аналогичными понятиями, применяемыми в законодательстве о природных ресурсах, о градостроительной деятельности, об охране окружающей среды, об особо охраняемых природных территориях.

Принципиально важным является также гармонизация положений законопроекта с нормами федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с туризмом и санаторно-курортной сферой (Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральный закон от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (от 9 октября 1992 года N 3612-1), Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и с рядом других правовых актов.

Для целей законопроекта туристско-рекреационная деятельность определяется как "создание, реконструкция, развитие объектов инфраструктуры туризма и отдыха, а также развитие и оказание услуг в сфере туризма и отдыха" (пункт 15 статьи 1). То есть, туристско-рекреационная деятельность включает в себя две составляющие: инвестиционную деятельность и собственно туристско-рекреационную деятельность по оказанию услуг в сфере туризма и отдыха. Сочетание столь различных типов деятельности в одном понятии требует комплексного подхода к ее регламентации, а также полного и непротиворечивого раскрытия ее содержания.

Вместе с тем, в законопроекте не говорится, что подразумевается под инфраструктурой туризма и отдыха, в каком соотношении данное понятие находится с используемым в подпункте 1 пункта 4 статьи 6 Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" термином "инженерная, социальная и транспортная инфраструктура".

Следует отметить, что в законодательстве о туристской деятельности понятие "инфраструктура туризма и отдыха" также отсутствует. В статье 1 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" речь идет о туристской индустрии, как совокупности гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, а также организаций, предоставляющих экскурсионные услуги и услуги гидов-переводчиков.

Необходимо определить и понятие "оказание услуг в сфере туризма и отдыха", так как в законодательстве о туристской деятельности используются категории "туристская деятельность", "туроператорская деятельность", "турагентская деятельность" и "иная деятельность по организации путешествий" (статья 1 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"). Из определения туристско-рекреационной деятельности, сформулированного в законопроекте, не ясно относятся ли гостиничные услуги, а также услуги средств размещения (как коллективных, так и специализированных), услуги иных объектов туристской индустрии к предмету туристско-рекреационной деятельности. Вместе с тем, строительство, реконструкция и модернизация любых объектов туристской индустрии, а также их эксплуатация (использование) должны быть предметом туристско-рекреационной деятельности.

В понятие туристско-рекреационной деятельности не включена также деятельность санаторно-курортных организаций по лечению и профилактике заболеваний, а также иная деятельность по разработке и использованию природных лечебных ресурсов (статьи 11, 12 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах").

В тексте законопроекта, не определен особый порядок взаимодействия резидента туристско-рекреационной особой экономической зоны, органов управления особыми экономическими зонами, а также органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, органов исполнительной власти, уполномоченных в области охраны объектов культурного наследия, по оформлению необходимых документов и проведению соответствующих экспертиз, в случае, если территория туристско-рекреационной особой экономической зоны включает в себя земли историко-культурного назначения, особо охраняемую природную территорию, а также объекты культурного и природного наследия.

Вместе с тем, прозрачность и оперативность данных процедур является благоприятным фактором для привлечения инвестиций и существенным условием осуществления инвестиционной деятельности на территориях туристско-рекреационных особых экономических зон.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 7 статьи 6 Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" досрочное прекращение существования особой экономической зоны допускается в случае, если это вызвано необходимостью, связанной с обеспечением обороноспособности страны и безопасности государства.

Вместе с тем, особенности туризма и рекреации как видов деятельности связаны с передвижением значительных потоков людей, а также активным использованием ими природных и антропогенных объектов, что сопряжено с определенными рисками для жизни и здоровья туристов и отдыхающих, обслуживающего их персонала, населения территорий, принимающих туристов, с возможностью ухудшения санитарно-эпидемиологической обстановки. В связи с этим, целесообразно рассмотреть вопрос о дополнении подпункта 1 пункта 7 статьи 6 Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" нормой, в соответствии с которой прекращение существования особой экономической зоны допускается также в случае, если это необходимо для защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (статья 74 Конституции России).

С учетом того, что изложенные в настоящем заключении замечания могут быть учтены при подготовке законопроекта ко второму чтению, Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (в части создания и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон) в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Г. Драганов