Заключение на проект федерального закона N 217354-4 "Об информации, информационных технологиях и защите информации" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 12 мая 2006 г. N вн 2.2-1/1558
по проекту федерального закона N 217354-4 "Об информации, информационных технологиях и защите информации"
(второе чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев повторно проект федерального закона N 217354-4 "Об информации, информационных технологиях и защите информации", сообщаем, что не все ранее направленные замечания, в том числе отмеченные по тексту законопроекта, учтены, в связи с чем обращаем внимание на следующее.

1. Поскольку рассматриваемый законопроект направлен на регулирование отношений, возникающих в связи с поиском, получением, хранением, производством и распространением информации как таковой, то в нем следует привести более четкую классификацию видов информации. В законопроекте положения о видах информации с учетом ее режима (доступа к ней), рассредоточены в ряде статей (см. статьи 5, 8, 9) и требуют, на наш взгляд, консолидации и упорядочения.

С этой точки зрения полагаем, что вряд ли правильно исключена классификация информации (доступ к которой ограничен), содержащаяся в действующем Законе (см., например, пункт 2 статьи 10). В части определения "видов и категорий информации" законопроект отсылает к законодательству Российской Федерации (часть 4 статьи 5), однако полагаем, что эти вопросы в общем виде должны быть решены в данном акте (статье 5), учитывая, что он является базовым в отношении иных федеральных законов, затрагивающих, в частности, вопросы о "конфиденциальной" информации", и должен ставить своей задачей упорядочение и систематизацию подходов к регулированию этого вопроса.

Так, например, в частях 2, 4 статьи 5 законопроекта идет речь о "категории доступа" и о "видах или категориях информации" (определения понятий "вид и категория информации" отсутствует); в части 3 статьи 8 упоминается о сведениях, отнесенных к государственной и служебной тайне; в части 4,5 статьи 9 идет речь об информации, которая может составлять "коммерческую, служебную и иные виды тайн" и "профессиональную тайну", однако неясно, как соотносятся все вышеприведенные понятия.

В иных законодательных актах Российской Федерации, предусматривающих регулирование вопросов, касающихся информации, доступ к которой ограничен, идет речь об информации, составляющей "охраняемую законом тайну", и о "конфиденциальной информации" (см., например, статью 10 и другие Таможенного кодекса Российской Федерации, статью 9 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках").Таким образом, отсутствие четкости терминологии законопроекта и четкой классификации видов информации, в том числе "ограниченного доступа", не способствует улучшению правового регулирования в рассматриваемой сфере.

2. В части 3 статьи 14 проекта предусмотрено, что государственные информационные системы создаются на основе информации, предоставляемой, в том числе, гражданами и юридическими лицами. При этом указано, что перечни информации, предоставляемой в обязательном порядке, устанавливаются федеральными законами, а условия ее предоставления - Правительством Российской Федерации либо государственными органами. Неясно, что следует понимать под "условиями предоставления информации", и как соотнести данные требования, например, с информацией, касающейся частной жизни, личной и семейной тайны и иных персональных данных физических лиц, и с этой точки зрения указанные положения нуждаются также в согласовании с проектом федерального закона "О персональных данных".

3. Следует обратить внимание на неточность воспроизведения (реализации) в законопроекте отдельных положений Конституции Российской Федерации (см., например, абзац 2 части 1 статьи 5, не учитывающий, что ограничения на доступ к информации, могут устанавливаться только на уровне федерального закона; статью 8, пункт 2 части 1 статьи 12 и другие, не учитывающие, что право на информацию имеет по Конституции Российской Федерации каждый, а не только лица, являющиеся гражданами Российской Федерации, и что доступ к информации в соответствии с ее "режимом" устанавливается федеральным законом, а не законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления; часть 1 статьи 9, не учитывающую, что речь следует вести не о "гражданах и организациях", а о "других лицах", и т.д. - см. соответственно часть 4 статьи 29 и часть 3 статьи 62, часть 3 статьи 55, статью 71 Конституции Российской Федерации).

Следует также обратить внимание на то (см. пункт 2 статьи 3 проекта), что установление ограничений на доступ к информации (как ограничение конституционных прав каждого) может иметь место только в случаях, указанных в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. И, наоборот, в пункте 3 статьи 3 законопроекта нужна оговорка о том, что обеспечение свободного доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления возможна, кроме случаев, определенных федеральным законом.

Положения пункта 7 статьи 3 законопроекта в предложенной редакции, провозглашающие принцип "неприкосновенности частной жизни, ограничения сбора и обработки информации персонального характера (персональных данных) целями, для которых она собирается" нуждается в уточнении и согласовании со статьей 24 Конституции Российской Федерации, согласно которым, в частности, сбор, хранение, использование информации о частной жизни лица без его согласия не допускается, и законопроектом "О персональных данных", согласно которому "персональные данные" это любая информация о физическом лице.

4. В законопроекте (пункт 4 статьи 3, см. также пункт 2 части 2 статьи 12) устанавливается принцип равноправного использования языков народов, а также порядок использования государственного языка Российской Федерации при создании и эксплуатации информационных систем. Как отмечалось в предыдущем заключении Правового управления, данные вопросы являются предметом регулирования специальных законов: Закона Российской Федерации от 25 октября 1991 года N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" и Федерального закона от 1 июня 2005 года N 53-ФЗ "О Государственном языке Российской Федерации", в связи с чем предлагается данные положения из законопроекта исключить.

5. Из частей 2 и 3 статьи 4 следует, что отношения, связанные с организацией и деятельностью средств массовой информации, порядком хранения и использования документированной информации, включенной в состав архивных фондов, регулируются иными законами, а поэтому указанные положения, как полагаем, следует перенести в статью 1 законопроекта. При этом, в части упоминания "деятельности средств массовой информации" законопроект противоречит определению понятия "средство массовой информации", содержащемуся в Законе Российской Федерации "О средствах массовой информации". Неясно также, почему в данном случае не упомянуты отношения, регулируемые Федеральным законом "Об обязательном экземпляре документов".

6. Из части 1 статьи 5 законопроекта не ясно, о каких "иных" правоотношениях может идти речь кроме публично-правовых и частно-правовых (а не "гражданских").

7. Из части 3 статьи 13 неясно, о каких правах обладателя информации, которые подлежат "охране независимо от авторских и иных прав на базу данных" идет речь, поскольку объектом регулирования в данном случае является сама информация, а не права на нее. Кроме того, неясно также, о каких "иных" правах (кроме авторских прав) на базу данных может идти речь.

Положения части 6 статьи 13 о том, что порядок "создания и эксплуатации" информационных систем определяется их операторами, следует согласовать с другими положениями проекта (см. пункт 12 статьи 2 предусматривающий, что оператор, это лицо, эксплуатирующее информационную систему, и часть 2 статьи 13, предусматривающую, что оператор является собственником технических средств). Одновременно (см. часть 2 статьи 13) следует учесть также, что организации, обладающие имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, могут не быть собственниками имущества, но могут являться операторами. В связи с этим данные положения требуют уточнения.

8. Представляется, что вопрос о том, кто будет являться оператором информационной системы в случае ее создания по государственному контракту, следует решать не в рамках данного акта (часть 4 статьи 14 проекта), а в рамках государственного контракта, поскольку затрагиваются имущественные отношения.

9. В части 1 статьи 15 законопроекта видимо следует упомянуть и иные федеральные законы (см. например, статью 18 Федерального закона "О рекламе").

Требуют конкретизации положения части 3 данной статьи законопроекта (неясно, о каких ограничениях какой деятельности идет речь). В части 4 данной статьи неясно, что означает "обязательная идентификация лиц, использующих информационно-телекоммуникационные сети", и каким образом она будет осуществляться.

10. Представляется, что положения части 4 статьи 16 определенным образом дублируют положения части 1 этой статьи.

11. В части 3 статьи 17 проекта говорится об освобождении лица от ответственности. Если в данном случае речь идет, в том числе, и об административной ответственности, то возможность освобождения от административной ответственности в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена лишь в отношении несовершеннолетних в установленных случаях (см. статью 2.3 КоАП РФ), а также при малозначительности совершенного нарушения (статья 2.9 КоАП РФ), что вряд ли имелось в виду проектом. В целом полагаем, что затрагиваемые вопросы являются предметом регулирования специального законодательства (КоАП РФ, УК РФ).

12. Положения законопроекта (абзац 1 части 6 статьи 9) по сути воспроизводят положения Конституции Российской Федерации, в чем нет необходимости. Положения абзаца 2 части 6 и часть 7 статьи 9 нуждаются также в согласовании с положениями проекта федерального закона "О персональных данных", предусматривающими, что "персональные данные" включают любую информацию о физическом лице.

13. Ряд замечаний касается понятийного аппарата:

в абзаце 2 части 1 статьи 1 указано, что настоящий закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на "поиск, получение, передачу, производство и распространение информации". В то же время, в законопроекте раскрываются только понятия "предоставление" и "распространение" информации (пункты 8, 9 статьи 2). Неясно, например, что означает "передача" информации;

по сравнению с действующим Законом ухудшено определение понятия "информация" (см. пункт 1 статьи 2);

требует уточнения определение понятия "обладатель информации" (пункт 5 статьи 2). Из данного определения неясно, будет ли считаться обладателем информации только лицо, самостоятельно создавшее информацию, или также и лицо, получившее ее по договору. Кроме того, не учтено, что ограничение доступа к той или иной информации может определяться как самим законом (что относится, например, к информации, составляющей государственную тайну), так и создателем (обладателем) информации на основании закона (например, в отношении информации, составляющей коммерческую тайну);

требует уточнения определение понятия "конфиденциальность информации" (пункт 7 статьи 2), поскольку полагаем, что это "режим информации", предполагающий обязанность не разглашать информацию, а не требование не передавать информацию полностью или частично третьим лицам, без согласия обладателя информации, как это указано в проекте;

в части 1 статьи 12 проекта термин "информационные технологии" поясняется через термин "информатизация", однако данные положения следует соотнести с определением понятия "информационные технологии", содержащимся в пункте 2 статьи 2 проекта, где такого поясняющего термина не содержится;

термин "информационные отношения" (статья 3 проекта) требует согласования с положениями части 1 статьи 1, определяющей отношения, подлежащие регулированию данным актом;

общедоступная информация (статья 7 проекта) определяется через термин "общеизвестные сведения", однако использование данного термина требует уточнения.

Имеются замечания юридико-технического характера и замечаниями лингвистического характера, которые прилагаются.

Приложение: на 45 листах.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев